Barbara Majewska

Zwrot ogrodów działkowych

Przepisy nowej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych umożliwiają zwrot terenów pod ogrodami działkowymi na rzecz spadkobierców prawowitych właścicieli. Doprowadzenie do tego zwrotu nie będzie jednak proste.

Od 19 stycznia 2014 r. obowiązuje nowa ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 9 stycznia 2014 r.). Asumptem do jej uchwalenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2012 r., w którym za niekonstytucyjne uznano dwadzieścia cztery artykuły poprzednio obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. Wśród podważonych przepisów znalazł się m.in. przepis dotyczący realizacji roszczeń reprywatyzacyjnych, który przewidywał, że ich zaspokojenie może nastąpić jedynie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej przez ich właściciela, tj. Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Ponieważ zakwestionowanie tak wielu przepisów ustawy mogło prowadzić do powstania luk w prawie, a w konsekwencji do niestosowalności ustawy, Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Tym samym Trybunał dał czas ustawodawcy na przygotowanie nowej regulacji prawnej, która miała pogodzić interesy obecnych właścicieli terenów przeznaczonych pod ogrody działkowe i ich użytkowników oraz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, którym zostały one w bezprawny sposób zabrane przez państwo.

Owocem tych prac jest nowa ustawa, która w przeciwieństwie do tej poprzednio obowiązującej przewiduje możliwość zwrotu terenu zajętego pod ogród działkowy w wyniku realizacji zasadnego roszczenia osoby trzeciej. Na mocy ustawy z 2005 r. zwrot nieruchomości w naturze był wykluczony, a następcy prawni byłych właścicieli mogli liczyć jedynie na wypłatę odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej.

Likwidacja czyli zwrot

Nowa ustawa znosi dotychczasowe ograniczenia i otwiera drogę do zwrotu nieruchomości zajętych pod ogrody działkowe na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Zwrot nieruchomości ma następować w drodze likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, która rozumiana jest jako zbycie lub wygaśnięcie praw przysługujących stowarzyszeniu ogrodowemu do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego część oraz wydanie tej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe (art. 2 pkt 11).

Podmiot likwidujący i jego obowiązki

Co do zasady likwidacji ogrodu dokonuje podmiot likwidujący, czyli właściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest podlegający likwidacji ogród działkowy lub podmiot nabywający własność tej nieruchomości wskutek wywłaszczenia. W większości przypadków likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego łączy się z obowiązkiem jego odtworzenia. Odtworzenie ogrodu działkowego obciąża podmiot likwidujący i polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej mu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ogrodu, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ogrodu, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ogrodów, oraz założeniu nowego ogrodu i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ogrodu (art. 21). W praktyce oznacza to zaoferowanie stowarzyszeniu ogrodowemu nieruchomości zamiennej i utworzeniu na niej nowego ogrodu wraz z odtworzeniem urządzeń i budynków znajdujących się na terenie likwidowanego ogrodu.

Likwidacja ogrodu w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej i zwrotem wywłaszczonej nieruchomości

Szczególnym trybem likwidacji jest likwidacja ogrodu działkowego lub jego części w związku z realizacją roszczenia osób trzecich (art. 25 ust. 1), w tym m.in. następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, którym odebrano własność czy to w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tzw. dekret warszawski), czy też na podstawie innych aktów nacjonalizacyjnych.

W przypadku likwidacji z uwagi na roszczenia osób trzecich podmiotem zobowiązanym do podjęcia stosownych czynności likwidacyjnych jest odpowiednio Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, które były właścicielem nieruchomości w dacie ustanawiania tytułu prawnego do działki na rzecz stowarzyszenia ogrodowego lub w dniu, w którym ogród stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 25).

W takiej sytuacji, z uwagi na wyjątkowy charakter dochodzonych roszczeń reprywatyzacyjnych, których celem jest naprawienie szkody wyrządzonej przez bezprawne działanie organów administracji, ani Skarb Państwa, ani odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego nie mają obowiązku odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego w innym miejscu. Są natomiast zobligowane do wypłaty na rzecz działkowców odszkodowania, które powinno obejmować wartość utraconych składników majątkowych stanowiących własność działkowców, tzw. naniesień i nasadzeń oraz wynagrodzenia za utracone prawo do działki. Ustawa dodatkowo nakłada na podmiot likwidujący obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego za składniki majątkowe stanowiące jego własność a niepodlegające odtworzeniu, zabezpieczając tym samym prawa stowarzyszenia ogrodowego i samych działkowców. Odszkodowanie ma być ustalane w drodze decyzji administracyjnej. W zależności od podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia organem właściwym do wydania tej decyzji będzie starosta lub organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wydanie podmiotowi uprawnionemu terenu zajętego pod ogrody działkowe w tym trybie może nastąpić jednak dopiero po uregulowaniu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ww. kwestii związanych z wypłatą odszkodowań. Do tego czasu stowarzyszenie ogrodowe nie jest zobowiązane do wydania zajmowanej nieruchomości. W przypadku braku zapłaty odszkodowania podmiot uprawniony nie będzie mógł skutecznie występować z roszczeniami eksmisyjnymi, pozostanie mu jedynie roszczenie odszkodowawcze względem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa przewiduje również likwidację ogrodu lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W tej sytuacji, inaczej niż przy roszczeniu osoby trzeciej, na podmiocie, który był właścicielem nieruchomości przed wydaniem decyzji o zwrocie, ciąży obowiązek odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania na rzecz działkowców i stowarzyszenia działkowego. Odszkodowanie może dotyczyć jedynie nasadzeń, urządzeń i obiektów wykonanych zgodnie z prawem. Warunki i podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania określa decyzja o zwrocie nieruchomości.

Zwrot nie taki prosty

Szczególny tryb dochodzenia zwrotu nieruchomości, o którym mowa w art. 25, obejmie w głównej mierze tereny przeznaczone pod ogrody działkowe położone na terenie miasta stołecznego Warszawy. Warszawskie grunty są bowiem natkane roszczeniami reprywatyzacyjnymi, z których gros dotyczy nieruchomości bezprawnie odebranych byłym właścicielom na mocy obowiązującego od 1945 r. dekretu warszawskiego.

Samą możliwość zwrotu terenów zajętych pod ogrody działkowe z perspektywy osób starających się o odzyskanie zagrabionego mienia należy ocenić pozytywnie. Powrót nieruchomości w ręce prawowitego właściciela stanowiłby najpełniejszą formę naprawienia szkody i pozwoliłby na odzyskanie wielu nieruchomości położonych w atrakcyjnych częściach miast, o których zwrocie można było do dzisiaj jedynie marzyć.

Jednak sposób, w jaki ten zwrot miałby się odbywać, nasuwa wiele wątpliwości i pytań i w praktyce może natrafić na wiele problemów. Rozwiązania przyjęte w ustawie, choć mają na celu również uczynić zadość słusznym roszczeniom następców prawnych byłych właścicieli, w rzeczywistości regulują jedynie stosunki i wzajemne rozliczenia pomiędzy właścicielem-podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, pozostawiając spadkobierców na uboczu. Przepisy ustawy, pomimo istnienia potwierdzonych i zasadnych roszczeń zwrotowych następców prawnych byłych właścicieli, pozbawiają ich możliwości wpływu na rzeczywisty zwrot nieruchomości, skoro ten zależy od wywiązania się przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązków odszkodowawczych względem ogrodu i działkowców. Wypłata odszkodowań następuje w drodze decyzji administracyjnej, a stronami tego postępowania są właściciel-podmiot likwidujący oraz stowarzyszenie ogrodowe i działkowcy. Wydaje się, że poza tym postępowaniem pozostaje faktycznie uprawniony następca prawny, który nie będzie miał wpływu na jego przebieg. Może dojść zatem do sytuacji, w której spadkobierca legitymujący się decyzją zwrotową nie będzie mógł odzyskać nieruchomości z uwagi na kwestie rozliczenia odszkodowań między podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami.

Kolejne wątpliwości dotyczą sytuacji następcy prawnego byłego właściciela, który otrzymuje teren, na którym znajdują się nasadzenia i naniesienia dokonane przez poprzedniego użytkownika. W konsekwencji otrzymuje on więcej, niż miał prawo otrzymać. W takiej sytuacji spadkobiercy najprawdopodobniej będą musieli się liczyć z roszczeniami o rozliczenie poczynionych nakładów ze strony Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które z kolei rozliczyło wcześniej te nakłady z działkowcami i stowarzyszeniem ogrodowym.

Następną nierozwiązaną kwestią wydaje się problem zwrotu terenów znajdujących się wewnątrz ogrodu działkowego i nieposiadających dostępu do drogi publicznej lub mających utrudniony dostęp do takiej drogi. Konieczne w takiej sytuacji będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej, a zatem kolejne kroki do odzyskania nieruchomości. Powstają też pytania o możliwość zagospodarowania takiej zwróconej nieruchomości, otoczonej ogrodem działkowym.

Najbliższy czas pokaże, czy nowa ustawa będzie stanowiła skuteczne narzędzie do walki ze skutkami wciąż nieśmiertelnego aktu, jakim jest dekret z 1945 r.

Barbara Majewska, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy