Związanie organów administracji utrwaloną praktyką będzie wynikać z Kodeksu


Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która wejdzie w życie 1 czerwca 2017 r., wprowadzi zmiany do jednej z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – tzw. zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Art. 8 k.p.a. stanowi obecnie, że „organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”. W orzecznictwie i literaturze z zasady tej wywodzi się szereg gwarancji prawnych dla jednostki w relacji nie tylko z organem prowadzącym postępowanie, ale także z organami władzy w ogóle. Do gwarancji tych należą m.in.:

  • wymóg zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowań oraz rozstrzygania spraw,
  • wymóg działania w sposób zrozumiały dla uczestników,
  • zakaz wyzyskiwania ich nieświadomości czy błędów,
  • obowiązek wyjaśniania spraw w sposób wyczerpujący,
  • obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść uczestników,
  • konieczność zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej.

Od 1 czerwca 2017 r. treść omawianego przepisu zostanie rozbudowana i podzielona na dwa paragrafy. Dotychczasowy art. 8 zostanie doprecyzowany w § 1, który będzie stanowił, że „organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania”.

Ponadto do art. 8 zostanie dodany § 2, regulujący zasadę określaną jako „zasada pewności prawa” lub „zasada uprawnionych oczekiwań”. Będzie on stanowił, że „organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym”. Zasada ta nie będzie jednak nowością w procedurze administracyjnej. Powołany przepis jedynie formalnie usankcjonuje jej funkcjonowanie, gdyż w dotychczasowej praktyce była ona wyinterpretowywana przez literaturę i orzecznictwo z ogólnej zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 1378/15; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1346/14).

U podstaw formalnego wprowadzenia tej zasady do Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z uzasadnieniem nowelizacji, legło przekonanie ustawodawcy, że „strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, z reguły w sprawach wymagających uprzedniego zaangażowania istotnych zasobów, w tym czasu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. Chodzi tu zwłaszcza o skutki, których strona nie mogła przewidzieć w chwili ich podejmowania. Racjonalne planowanie działań strony wymaga zatem od organów administracji publicznej respektowania zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki, czy innymi słowy – zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu”.

Zgodnie zatem ze znowelizowanym przepisem art. 8 § 2 organy prowadzące postępowania administracyjne, wydając rozstrzygnięcia, będą miały obowiązek kierować się utrwaloną praktyką własną i innych organów przy orzekaniu w sprawach takich samych (pod względem faktycznym i prawnym) sprawach.

Jak należy wnioskować z treści powołanego przepisu, który nie czyni w tym zakresie żadnych rozróżnień, omawiana zasada będzie oznaczała związanie utrwaloną praktyką nie tylko w ramach tego samego obszaru, organu czy instancji, ale w obrębie wszystkich organów rozstrzygających dany rodzaj spraw w skali całego kraju.

Przez taki sam stan faktyczny i prawny będzie zaś należało rozumieć nie tyle pełną zgodność wszystkich okoliczności sprawy i mających do niej zastosowanie przepisów, ile tożsamość faktów istotnych, mających rzeczywiste znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz tożsamość norm prawnych, które do tych faktów się odnoszą i stanowią podstawę rozstrzygnięcia.

Znowelizowany przepis wzmocni zatem formalnie pozycję uczestników postępowań administracyjnych, którzy będą mogli, powołując się na wcześniejsze rozstrzygnięcia w analogicznych sprawach, zasadnie oczekiwać takiego samego lub podobnego rozstrzygnięcia w swojej sprawie, a także skarżyć decyzje wydane sprzecznie z utrwaloną praktyką jako naruszające art. 8 § 2 k.p.a. Należy jednak mieć na względzie, że zastosowanie zasady związania organów dotychczasową praktyką nie zawsze będzie możliwe i łatwe.

Przede wszystkim organy administracji publicznej będą związane jedynie praktyką, której będzie można przypisać przymiot utrwalonej. Choć pojęcie to jest nieostre i nie pozwala na jednoznaczne wskazanie, na przykład, jaka ilość zgodnych ze sobą rozstrzygnięć powoduje uznanie praktyki za utrwaloną, niewątpliwie nie wystarczy istnienie pojedynczego rozstrzygnięcia w sprawie czy też istnienie wielu rozstrzygnięć prezentujących sprzeczne stanowiska. W świetle, na przykład, orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, przymiot „utrwalonej” będzie miała taka praktyka, która będzie w stanie „wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób” (por. wyrok TSUE w sprawie Salomie i Oltean, C-183/14; wyrok TSUE w sprawie Elmeka, C-181/04 do C-183/04).

W wielu przypadkach powstanie dodatkowo problem faktycznej możliwości uzyskania przez stronę informacji o praktyce organów w takich samych sprawach. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych, odmiennie niż na przykład orzeczenia sądów powszechnych, co do zasady nie są bowiem powszechnie dostępne, w szczególności zaś nie są publikowane w internecie.

Organy administracji publicznej będą również mogły odstępować od stosowanej praktyki, jeśli zaistnieją uzasadnione przyczyny. Pojęcie „uzasadnionych przyczyn”, choć także nieostre, będzie mogło niewątpliwie obejmować sytuacje, w których dotychczasowa praktyka okaże się sprzeczna z prawem (w szczególności jeśli zostanie to stwierdzone, na przykład, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego) albo gdy w grę będzie wchodzić istotny interes społeczny lub publiczny przemawiający za zmianą praktyki. Należy jednak oczekiwać, że w takich przypadkach, aby spełniony został wymóg „zasadności” odstąpienia od utrwalonej praktyki orzeczniczej, organ będzie musiał wziąć pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym słuszne interesy stron postępowania, a także, w myśl zasady pogłębiania zaufania, wyczerpująco uzasadnić powody odstąpienia w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia.

Magdalena Świtajska, praktyka prawa pracy kancelarii Wardyński i Wspólnicy