Zażalenie a ponaglenie, czyli narzędzia zwalczania opieszałości organów w postępowaniu administracyjnym


Dotychczas stronie postępowania administracyjnego przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie czy też na przewlekłe prowadzenie samego postępowania. Takie rozwiązanie wkrótce ulegnie znaczącej zmianie, gdyż wchodząca w życie w czerwcu nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego zakłada całkowitą rezygnację z tej instytucji, zastępując ją inną – ponagleniem.

Ustawodawca zdecydował się zmienić to specyficzne zażalenie na nową instytucję ponaglenia, uwzględniając dotychczasowe doświadczenia z funkcjonowaniem zażalenia z art. 37 k.p.a. Warto zatem przeanalizować, jak teraz będzie wyglądała możliwość poskarżenia się na przewlekłe prowadzenie sprawy albo jej niezałatwienie w terminie.

Analiza i porównanie nadchodzących zmian

W ocenie Rady Ministrów, będącej projektodawcą nadchodzących zmian, obecna regulacja nie sprzyja efektywnej realizacji uprawnień strony postępowania w zakresie zwalczania bezczynności i przewlekłości. Zmiany mają więc zapewnić większą użyteczność i przejrzystość regulacji w tym zakresie. Przede wszystkim wprowadzono definicję legalną pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicja ta pozostawia mniejsze możliwości subiektywnej wykładni, korzystnej dla organu administracji. Zastąpi też dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wcześniej czerpano stosowne definicje.

Zmianą wartą uwagi jest niewątpliwie zastąpienie omawianego zażalenia ponagleniem. Jak umotywowano w uzasadnieniu projektu nowelizacji, zażalenie w swej istocie jest właściwe do zaskarżania działań organu, nie zaś jego zaniechań – w tym sensie zażalenie z art. 37 k.p.a. rzeczywiście stanowiło istotny wyjątek od ogólnej regulacji zażaleń (przewidzianej w art. 141-144 k.p.a.) i nierzadko określano je mianem „specyficznego zażalenia”. Nowelizacja projektuje nową konstrukcję prawną, co pozwala wyeksponować jej odrębność od innych środków i tym samym zmniejsza ryzyko ich mylenia. Również wprowadzany wymóg uzasadnienia ponaglenia (art. 37 § 2 k.p.a.) wydaje się korzystną zmianą, zważywszy, że projektodawca chce zapobiec nadużywaniu tego narzędzia przez strony postępowania. Konsekwencją nadmiaru czynności związanych z ponagleniami po stronie organów byłoby bowiem z pewnością wydłużenie czasu prowadzonych postępowań, czemu z definicji ponaglenie ma zapobiegać.

Doprecyzowane zostało także określenie organu, do którego należy wnieść ponaglenie. Uchwalona nowelizacja zmienia także sposób postępowania w sytuacji, w której organ załatwiający sprawę nie posiada organu wyższego stopnia (zatem jest to organ w randze ministra albo samorządowe kolegium odwoławcze). Do 2011 r. strony takiego postępowania były praktycznie pozbawione ochrony w przypadku bezczynności lub przewlekłości w trybie postępowania administracyjnego (istniała natomiast możliwość skarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego) – dopiero nowelizacja wprowadzająca w art. 37 k.p.a. instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pewnym stopniu rozwiązała problem. Natomiast od czerwca br., w przypadku braku organu wyższego stopnia, strona będzie mogła wnieść ponaglenie do organu rozpatrującego sprawę.

Warto też zwrócić uwagę, że w nowelizowanym art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do bezzwłocznego przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia – maksymalnie w ciągu 7 dni. Ponadto przekazuje je wraz z niezbędnymi odpisami akt, a nie aktami jako takimi, co pozwala na niewstrzymywanie toku sprawy przed organem rozpoznającym sprawę merytorycznie.

Projektodawca wskazał również nowy, krótszy termin rozpoznania ponaglenia. Dotychczas, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., zażalenie na przewlekłość lub bezczynność powinno być rozpoznane w terminie jednego miesiąca, który teraz zostanie skrócony do siedmiu dni. Modyfikacja nie wydaje się jednak tak znacząca, jeśli wziąć pod uwagę wspomnianą zmianę w zakresie przekazywania akt – sprawa będzie bowiem mogła być dalej rozpoznawana merytorycznie w czasie, kiedy ponaglenie będzie znajdowało się w organie wyższej instancji.

Ostatnim istotnym novum jest uregulowanie formy rozstrzygnięcia wniesionego ponaglenia. Z racji braku wyraźnej regulacji doktryna i orzecznictwo wskazywały dotąd na formę postanowienia, którym co do zasady rozstrzygane są zażalenia, i to stanowisko potwierdza wchodząca w życie nowelizacja. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy ponaglenie będzie dotyczyło organu nieposiadającego organu wyższego stopnia, nie rozstrzygnie on w drodze postanowienia, a będzie obowiązany do niezwłocznego załatwienia sprawy i niezwłocznego wyjaśnienia przyczyn, ustalenia osób winnych, a w razie potrzeby – podjęcia środków zapobiegających podobnym nadużyciom w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.).

Zmiana korzystna dla obywateli

Proponowane modyfikacje wyjaśniają wiele spornych dotąd kwestii i przyczynią się najpewniej do usprawnienia prowadzonych postępowań. Nowa regulacja wydaje się bardziej spójna i klarowna dla adresata, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony interesów obywatela. Strona postępowania administracyjnego nierzadko występuje w tych sprawach samodzielnie, dlatego ważne jest doprecyzowanie regulacji, tak aby każdy mógł właściwie odczytywać wynikające z niej prawa i obowiązki. To także korzystna zmiana dla przedsiębiorców i inwestorów, dla których ścisłe przestrzeganie terminów ma ogromny wpływ na wynik podejmowanych przedsięwzięć, a dotychczasowa regulacja skarżenia bezczynności lub przewlekłości raczej ją pogłębiała niż niwelowała.

Paulina Wojtkowska, dr Maciej Kiełbowski, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy