dr Maciej Kiełbowski

Zażalenia nie można nie rozpoznać

Postępowanie zainicjowane wniesieniem zażalenia musi zakończyć się rozstrzygnięciem, w postępowaniu zażaleniowym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia bez rozpoznania – przypomniał ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14

Każda strona, wnosząc zażalenie, oczekuje, że jej sprawa zostanie rozpoznana i zapadnie jakieś rozstrzygnięcie w stosunku do zaskarżonego postanowienia. W omawianym przypadku wymagało to przeprowadzenia obydwu instancji postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak przebiegała sprawa

Sprawa, na której kanwie wypowiedział się NSA, wynikła w toku inwestycji budowlanej. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem wstrzymał inwestorom budowę z uwagi na prowadzenie inwestycji (remontu budynku) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na postanowienie to zażalił się skarżący, działając w imieniu własnym i żony (drugiego inwestora), po czym organ odwoławczy wezwał go do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania żony w postępowaniu, pod rygorem rozpoznania zażalenia pochodzącego jedynie od niego i pozostawienia bez rozpoznania zażalenia żony.

Skarżący przesłał pełnomocnictwo z opóźnieniem, wskazał jednak, że było składane już wcześniej do akt, przy zgłaszaniu zamiaru remontu budynku.

Postanowieniem wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego stwierdzono, że zażalenie skarżącego wniesione w imieniu jego małżonki jest niedopuszczalne, z uwagi na uchybienie terminu do uzupełnienia pełnomocnictwa, a ponadto niespełnienie wymagań wezwania. Z tego powodu pozostawiono zażalenie bez rozpoznania.

WSA w Rzeszowie skargę uwzględnił. Przyjął przy tym, że termin do uzupełnienia braku formalnego zażalenia jest terminem instrukcyjnym, który można na wniosek strony przedłużyć, a ponadto że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia organ dysponował już nadesłanym pełnomocnictwem.

Sąd wojewódzki wskazał także, że wady pełnomocnictwa to nie to samo co wady wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli wady pełnomocnictwa czynią działanie pełnomocnika niemożliwym, organ powinien zwrócić się do samej strony o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie. Ewentualnie dopiero po bezskutecznym upływie takiego terminu pojawia się możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania w I instancji (art. 64 § 2 k.p.a.), a w postępowaniu odwoławczym wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) na zasadzie art. 134 k.p.a.

Wyrok zaskarżył skargą kasacyjną wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Pozostawić bez rozpoznania można w pierwszej instancji

NSA w omawianym wyroku zwrócił uwagę na wadliwość pozostawienia bez rozpoznania zażalenia w sprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku: W postępowaniu zażaleniowym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 K.p.a. Ten ostatni jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II K.p.a.).

Organ zbada, czy odwołanie lub zażalenie jest wniesione poprawnie

W wyroku przypomniano, że zażalenie jest niesformalizowanym środkiem prawnym i nie wymaga szczególnej formy i uzasadnienia, musi jednak zostać złożone w odpowiednim trybie i terminie.

Elementy zażalenia sprawdza po jego otrzymaniu organ administracji, w tym kwestię, czy podpisała je uprawniona lub odpowiednio umocowana osoba. NSA przypomniał, że Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. Środka takiego nie można jednak na wstępie skreślać, jeśli bowiem pojawią się wątpliwości natury formalnej, organ administracji ma wpierw wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych odwołania (zażalenia), ewentualnie nadesłania niezbędnych wyjaśnień na piśmie (zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a.).

Jeśli braki takie nie zostaną uzupełnione, stwierdza się niedopuszczalność odwołania tudzież zażalenia. Jak wskazano w uzasadnieniu, Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego na art. 134 K.p.a., postanowienie takie podlega bowiem wprost zaskarżeniu do właściwego WSA (vide art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a.).

Musi być poprawne pouczenie

W omawianym wyroku NSA zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, mianowicie konieczność prawidłowego pouczenia strony o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do określonego wezwania.

To zresztą przyczyniło się do wadliwości postanowienia organu administracji, a tym samym – prawidłowości rozstrzygnięcia WSA. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu omawianego wyroku, wezwanie (…) nie zostało sformułowane w sposób właściwy, bowiem zawierało nieprawidłowe pouczenie, że w razie nieuzupełnienia braku formalnego pismo (…) zostanie pozostawione bez rozpoznania. Organ nie mógł, zatem zastosować konsekwencji niewykonania wezwania nieprzewidzianych w pouczeniu, ale powinien wystosować ponowne wezwanie z prawidłowym pouczeniem i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wykonania tego ponownego wezwania, zastosować art. 134 K.p.a.

Rozstrzygnięcie NSA

Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, wskazując jednakże, że podniesiony zarzut kasacyjny był zasadny, lecz mimo to zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Możliwość taką przewiduje art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tak też wskazano w uzasadnieniu wyroku: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku jego sentencja nie uległaby zmianie.

dr Maciej Kiełbowski, praktyka rozwiązywania sporów i arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy