Zaskarżanie miejscowych planów


Przesłanek kwestionowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może być wiele – naruszenie procedury planistycznej, ograniczenie praw do gruntu niezgodnie z zasadą proporcjonalności, postawienie skarżącego w pozycji gorszej od właścicieli innych nieruchomości objętych planem itp. Praktyka orzecznicza dowodzi jednak, że jednym z najczęstszych powodów ich unieważniania jest niezgodność zapisów planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego (na temat interesu prawnego w takiej sytuacji pisaliśmy tutaj). Kontrola sądowa zmierza wówczas do zbadania legalności zaskarżonego aktu i sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego opracowania (procedury planistycznej), a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych stwierdzające nieważność uchwał dotyczących miejscowych planów są zatem wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w wyżej wskazanym przepisie.

Pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej (np. przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości lub zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności gruntu). Natomiast pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami, w tym gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) oraz kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Naruszenie zasady proporcjonalności

Kreowanie poprzez miejscowy plan polityki przestrzennej na szczeblu gminy często wymaga rozstrzygania konfliktów między interesem indywidualnym a interesem gminy bądź między sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi poszczególnych mieszkańców. Treść planu wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Przy rozwiązywaniu powyższych konfliktów należy uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, jak chociażby wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te „czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności” (wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2011 r., III SA/Wa 2482/10). Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1540/13, o którym pisaliśmy tutaj).

W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje więc koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. Innymi słowy, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym nakłada na twórców planu obowiązek szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1211/14). Niestety, jak pokazuje praktyka, wymóg ten nie zawsze jest przestrzegany, co w wielu sytuacjach uzasadnia podnoszenie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, a tym samym przyczynia się do eliminacji planów miejscowych z obrotu.

Nierówność wobec prawa

Nierzadko zdarza się, że plan miejscowy stawia właściciela lub użytkownika wieczystego danej nieruchomości w znacznie gorszej pozycji niż właścicieli lub użytkowników wieczystych innych gruntów objętych planem (nierzadko dokładnie nieruchomości sąsiednich), co z kolei powoduje konieczność postawienia zarzutu nierówności wobec prawa, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy jego uchwalaniu. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Z tego typu sytuacją będziemy mieli do czynienia przykładowo wówczas, gdy wszystkie parametry zagospodarowania dwóch sąsiadujących terenów objętych planem miejscowym są takie same (zarówno co do intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, jak też wymagań związanych ze strefą potencjalnego oddziaływania uciążliwego), a mimo to przewidziano dla tych terenów zupełnie inne przeznaczenie, przy czym przeznaczenie pierwszego terenu jest dość wąskie (np. wyłącznie cele usługowe), a drugiego szersze (np. usługi z dopuszczalną zabudową mieszkaniową). Podmiot władający drugim gruntem znajduje się zatem w znacznie lepszej sytuacji niż właściciel lub użytkownik wieczysty pierwszej nieruchomości, który jest niejako skazany na określony profil działalności i nie ma w tym zakresie wyboru.

W opisanym wyżej przypadku, bez odpowiedniej zmiany planu miejscowego lub jego uchylenia we właściwej części, nie istnieje możliwość wykorzystania pierwszej nieruchomości na inny cel niż związany z usługami (w szczególności na cel mieszkaniowy). Organy administracji publicznej nie mogą bowiem wydać pozwolenia na budowę sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. W praktyce właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości nie może przecież nie tylko zmienić sposobu korzystania z własnego gruntu (w przeciwieństwie do podmiotu władającego sąsiednim terenem, dla którego przewidziane są alternatywne sposoby zagospodarowania), ale nawet zbyć go na rzecz dowolnej osoby. Nabywca musi być bowiem podmiotem, który zdecyduje się kontynuować dotychczasową działalność albo rozpocznie inną, ale mieszczącą się nadal w sferze usług. Stan ten powoduje zatem rzeczywiste ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właściciela lub użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości objętej planem. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 25 maja 2016 r., II SA/Sz 218/16: „skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione”.

Jak z kolei podkreślił NSA w wyroku z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13: „przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.”.

Niezgodność ze studium

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Przyjmuje się, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu złożonego proceduralnie i w jego toku organ stanowiący gminy podejmuje określone i ściśle uporządkowane czynności. W ramach przyjętej chronologii rada gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego wcześniej przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego i zgodności z nim. Studium stanowi bowiem wyjściowy punkt widzenia i wyraz polityki przestrzennej gminy, który ukierunkowuje planowanie przestrzenne.

Uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z powołanym już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 719/10: „Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na formułowaniu zawartości tego planu (…) w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego (…). Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym. (…) Ustawowy warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium (…) stanowi zatem ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego (…), dlatego jej naruszenie wywołuje – określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części”.

Zdaniem NSA (wyrok z 7 maja 2008 r., II OSK 114/08) przestrzeganie zgodności treści planu z ustaleniami studium należy do podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem praktyka orzecznicza wskazuje, że brak takiej zgodności stanowi jedną z najczęstszych przyczyn unieważniania planów miejscowych. Przykładem może być chociażby wskazanie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu innego obszaru niż wynikający ze studium (wyrok NSA z 15 marca 2010 r., II OSK 1493/09), zaniechanie określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy wbrew wymogom studium (wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 684/17) lub też ustalenie w planie dla danego terenu przeznaczenia odbiegającego od przewidzianego w studium (zob. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., II SA/Kr 327/10).

Szczególnie „popularny” jest ostatni przypadek. Należy zaznaczyć, że studium wyznacza ramy działania organu planistycznego, uniemożliwiając mu dowolne kształtowanie w planie przestrzeni w sposób sprzeczny z własnymi ustaleniami poczynionymi w studium. Ma ono wprawdzie charakter kierunkowy i nie jest przenoszone wprost do planu miejscowego, jednak nie oznacza to możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium między poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. W ten sposób byłby kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium, którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się wówczas iluzoryczny. Poszczególne obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym wyłącznie wtedy, jeśli wcześniej przewidziano w studium taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów.

Podsumowanie

Administracyjnoprawne ukształtowanie sytuacji prawnej właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek uchwalenia aktu prawa miejscowego często powoduje ograniczenia, które mogą być (i często są) daleko bardziej dotkliwe niż incydentalne jedynie wkraczanie w sferę cudzej własności (co zdarza się w stosunkach prywatnoprawnych). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to bez wątpienia najważniejszy element ograniczający prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości i z tego powodu musi on koniecznie szanować podstawowe zasady konstytucyjne, w tym omówioną wyżej zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości wobec prawa.

Szczególnie istotne w tym zakresie jest przestrzeganie zgodności treści planu z ustaleniami studium. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, to jako instrument planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże lokalne organy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, należy podkreślić, że wyrażana w planie swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju zawsze musi pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Naruszenie tej reguły stanowi podstawę do unieważnienia planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a przeszkody w tym zakresie nie stanowi fakt, że plan miejscowy był już kiedyś kontrolowany w jakimś innym zakresie, gdyż dopuszczalna jest ponowna kontrola tego samego planu pod innym kątem.

dr Przemysław Szymczyk, adwokat, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy