Zapewnienie trwałości operacji dofinansowanej ze środków UE a postępowanie egzekucyjne


Czy przepisy dotyczące funduszy strukturalnych uniemożliwiają instytucjom finansowym skuteczne dochodzenie roszczeń o zwrot kredytu, pożyczki lub gwarancji od klientów, którzy byli beneficjentami środków unijnych?

Przepisy rozporządzeń unijnych dotyczących funduszy strukturalnych zobowiązują beneficjentów do zapewnienia trwałości operacji sfinansowanych ze środków UE. Co do zasady okres ten wynosi pięć lat od zakończenia operacji. W tym czasie beneficjent pomocy nie może zbywać wartości materialnych i niematerialnych sfinansowanych ze środków unijnych oraz powinien kontynuować działalność, pod rygorem obowiązku zwrotu dofinansowania. Szczegółowe postanowienia odnoszące się do okresu trwałości projektu znajdują się w umowach zawieranych pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą lub pośredniczącą.

Państwa członkowskie zobowiązane są do zapewnienia otoczenia regulacyjnego, które zapewni efektywne wydatkowanie funduszy oraz zapewni osiągnięcie celów, dla których zostały one ustanowione.

Ograniczenie egzekucji

Niewątpliwie wszczęcie egzekucji wobec beneficjenta środków unijnych, z ruchomości i nieruchomości sfinansowanych z tych środków, prowadzi do naruszenia trwałości operacji, a co za tym idzie do zniweczenia celu, któremu służyło finansowanie. Z tego względu ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw wprowadzone zostały zmiany dotyczące egzekucji cywilnej oraz egzekucji administracyjnej. Zmiany dotyczą art. 831 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przepisy te wyłączają spod egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, sumy już wypłacone oraz środki trwałe, wartości niematerialne i prawne powstałe w ramach realizacji projektu, na który były przeznaczone środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Przepisy te zastrzegają, że wyłączenie spod egzekucji nie dotyczy wierzytelności powstałych w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wyraźnie zaznaczono, że niewyłączenie wspomnianej grupy środków, sum i wartości spod egzekucji może stanowić nie tylko przeszkodę w osiągnieciu celów projektu, ale też wpływać na brak realizacji celów programów operacyjnych. Prowadzenie egzekucji we wskazanym zakresie może bowiem doprowadzić do konieczności zwrotu dofinansowania przekazanego beneficjentom, a w konsekwencji do upadłości beneficjenta i zaprzestania realizacji lub zniweczenia efektów projektu.

Analizowane przepisy stały się przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r. (III CZP 104/14). Sąd Najwyższy wskazał, że wyłączenie spod egzekucji według art. 831 § 1 pkt 2a oraz 831 § 2 k.p.c. nie jest skuteczne tylko wtedy, gdy wobec dłużnika prowadzona jest egzekucja z tytułu wierzytelności powstałej w związku z realizacją projektu, na który przeznaczone były środki, o których mowa w tych przepisach.

W konsekwencji, w odniesieniu do wierzytelności, które nie mają związku z realizacją projektu finansowanego ze środków UE, w okresie trwałości projektu wierzyciel nie ma możliwości zaspokojenia się z kwot zgromadzonych na rachunkach bankowych oraz sum wypłaconych, środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych powstałych w ramach realizacji projektu.

Konsekwencje dla podmiotów finansujących

Wspomniana regulacja rodzi poważne konsekwencje dla podmiotów finansujących (banki, firmy leasingowe i ubezpieczeniowe oraz inne instytucje finansowe) projekty, w które zaangażowane są także środki UE. Powstaje bowiem pytanie, czy finansujący może swobodnie egzekwować swoje zabezpieczenia, a w konsekwencji skutecznie dochodzić roszczeń o zwrot kredytu, pożyczki lub gwarancji, w razie problemów finansowych swojego klienta, tj. podmiotu realizującego projekt współfinansowany dotacjami.

Temat stał się tym bardziej żywotny, że wiele projektów współfinansowanych w ostatnich latach ze środków UE przeżywa chwilowe zawirowania, czy to na skutek ogólnie pojętej sytuacji gospodarczej, czy też zmian w prawie. Tytułem przykładu wskazać można na farmy wiatrowe, które padły ofiarą nowych regulacji dotyczących odnawialnych źródeł energii. W tym konkretnym przypadku zarówno inwestorzy, jak i finansujący stają przed koniecznością restrukturyzacji tychże projektów, a zatem muszą zbadać i oszacować swoją pozycję prawną.

Analiza wspomnianych powyżej przepisów dotyczących ograniczeń w egzekucji prowadzi do wniosku, że podmiot finansujący może mieć istotne problemy z odzyskaniem swoich wierzytelności poprzez egzekucję z ustanowionych na jego rzecz zabezpieczeń, co najmniej w okresie trwałości projektu (zazwyczaj to 5 lat od czasu jego ukończenia, ale bywa, że i dłużej).

Co do zasady ochrona trwałości projektu wydaje się przeważać nad ideą ochrony wierzyciela, ale – jak to w prawie bywa – diabeł tkwi w szczegółach, a dokładnie w postanowieniach umownych. Otóż ustawodawca przewidział wyjątek dla ograniczeń egzekucyjnych przewidzianych w art. 831 k.p.c. Mianowicie ograniczenie to nie działa w stosunku do roszczeń powstałych w związku z realizacją projektu.

Innymi słowy, jeśli podmiot finansujący udzielił finansowania na konkretny projekt współfinansowany ze środków UE, to istnieją szanse, że w razie powstania opóźnienia w spłacie, czy też wypowiedzenia umowy finansowania, finansujący będzie w stanie dochodzić swoich roszczeń czy to ze środków przeznaczonych na realizację projektu, czy też z samego projektu. Zatem konkretne sformułowania w umowie o finansowanie będą przesądzać o tym, czy daną wierzytelność można zakwalifikować jako powstałą w związku z realizacją projektu.

Przy rozstrzyganiu, czy dane roszczenie związane jest realizacją projektu, przydatne mogą się okazać także dokumenty składane wraz z aplikacjami kredytowymi, pożyczkowymi, czy wreszcie wnioski o dofinansowanie ze środków UE. Dokumenty te mogą określać, skąd będzie pochodzić pozostała część środków niezbędnych do zrealizowania inwestycji czy projektów.

Skutki regulacji

Podsumowując, zasada ochrony projektów współfinansowanych ze środków europejskich została implementowana do przepisów krajowych w niezbyt fortunny, niejasny i niejednoznaczny sposób. Na dodatek regulacje te umieszczono w sąsiedztwie przepisów, dotyczących ograniczeń w egzekucji, które są bardzo kazuistyczne i tak jak np. art. 829 pkt 3 k.p.c. kojarzą się prawnikom z „jedną krową, dwoma kozami i trzema owcami”, a nie z istotnym ograniczeniem pozycji wierzyciela w stosunku do dłużnika.

Gospodarczą konsekwencją tych przepisów może być niechęć instytucji finansowych do finansowania inwestycji typu project finance, w które zaangażowane są środki unijne. Szczególnie wtedy, gdy sponsor projektu nie chce zgodzić się na przejęcie pełnej czy choćby ograniczonej odpowiedzialności za zobowiązania związane z projektem.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego, Marcin Smolarek, praktyka bankowości i finansowania projektów kancelarii Wardyński i Wspólnicy