Anna Prigan, Hanna Drynkorn

Wysokie opłaty od skargi na orzeczenie KIO są zgodne z Konstytucją

W postępowaniach o zamówienie publiczne strona niezadowolona z rozstrzygnięcia KIO nadal będzie musiała liczyć się z wysokimi kosztami skargi.

Dwie spółki zaskarżyły do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, jako przepis godzący w zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności przepisu w zakresie, w jakim określa opłatę stosunkową, zaś w pozostałym zakresie postępowanie umorzył.

Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych strona postępowania przed KIO, niezadowolona z jej rozstrzygnięcia, może wnieść skargę do sądu okręgowego. Prawo to często okazuje się jednak iluzoryczne wobec wykonawców, którzy nie są w stanie ponieść kosztów związanych z wniesieniem opłaty sądowej od skargi – nawet jeśli koszt tej opłaty miałby im zostać zwrócony w wypadku uzyskania korzystnego dla nich ostatecznego rozstrzygnięcia sądu. Na etapie postępowania przed KIO strona wnosząca odwołanie ponosi opłatę stałą, która w zależności od przedmiotu i wartości postępowania o zamówienie publiczne wynosi 7 500, 10 000, 15 000 lub 20 000 złotych. Jeżeli wyrok KIO jest niekorzystny, niezadowolony wykonawca może go zaskarżyć do sądu okręgowego, ponosząc przy tym opłatę w wysokości 5% wartości przedmiotu zamówienia, przy czym opłata maksymalna wynosi 5 000 000 złotych (gdy w innych sprawach cywilnych opłata ta wynosi 100 000 złotych).

Omawiany wyrok Trybunału z 14 stycznia 2014 r. rozwiewa nadzieje wykonawców na zwiększenie dostępności postępowania skargowego. Należy jednak zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny merytorycznie rozstrzygnął jedynie o konstytucyjności opłaty od skargi jako opłaty stosunkowej. Z powodu braku przesłanek formalnych Trybunał nie wypowiedział się na temat wysokości opłaty maksymalnej: w żadnej z dwóch spraw, których ostateczne rozstrzygnięcia stanowiły formalną podstawę do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedsiębiorca nie był bowiem zobowiązany do zapłaty najwyższej maksymalnej opłaty sądowej. Rozważania sędziów Trybunału dotyczyły zatem jedynie konstytucyjności ustanowienia stosunkowego obliczania opłaty i wysokości procentowego jej określenia.

Spółki, które złożyły połączone skargi, zarzuciły przepisowi art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych naruszenie swobody dostępu do sądu. Skarżący twierdzili, że w rzeczywistości zostało uniemożliwione rozpoznanie ich spraw w drugiej instancji poprzez ustanowienie opłaty sądowej w wysokości przewyższającej ich możliwości finansowe i nieadekwatnej do sprawy, którą miał zajmować się sąd.

Trybunał uznał jednak, że stosowanie mechanizmu opłaty stosunkowej jest jedną z najczęstszych zasad obciążania strony kosztami sądowymi. Uznawana jest ona bowiem za taką, która najlepiej bilansuje interes prywatny i koszty, jakie ponosi strona publiczna w związku z rozpoznaniem indywidualnej sprawy. Ogranicza także ilość angażujących sądy spraw do takich, co do których postępowanie sądowe znajduje racjonalne uzasadnienie. Wskazano także, że środki zaskarżenia w innych sprawach majątkowych uregulowane przepisami ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych powinny być dla skuteczności ich wniesienia także opatrzone opłatą w stosunkowej wysokości 5% wartości przedmiotu zaskarżenia. Analogię do innych cywilnych spraw majątkowych sędziowie orzekający uznali za potwierdzenie braku naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Trybunał podkreślił również, że wysokość określonej przepisami opłaty jest konstytucyjna nie tylko dlatego, że mieści się w zakresie swobody ustalania mechanizmów uiszczania opłat pozostawionej ustawodawcy, ale także w pełni uwzględnia zależność algorytmu obliczania wysokości opłaty sądowej od specyfiki spraw z zakresu zamówień publicznych, w szczególności od ich złożonego przedmiotu. Z kolei instytucja zwolnienia od kosztów sądowych stanowi instrument prowadzący do zrównania szans związanych z zainicjowaniem sporu sądowego i uczestniczeniem w takim sporze dla podmiotów, których sytuacja finansowa, przy zastosowaniu odnośnych zasad ponoszenia kosztów postępowania, nie pozwoliłaby im na dochodzenie swoich praw. Tymczasem obie ze skarżących firm składały w swoich sprawach wraz ze skargami do sądu okręgowego wnioski o zwolnienie od kosztów sądowych, lecz w obu sprawach wnioski te zostały przez sądy oddalone. Przedsiębiorcy skorzystali zatem ze wszystkich przewidzianych przez ustawodawcę środków łagodzących surowe zasady naliczania opłat sądowych.

Warto wskazać, że omawiany wyrok nie jest pierwszym orzeczeniem Trybunału w sprawie konstytucyjności przepisów odnoszących się do kosztów sądowych. Orzekając o konstytucyjności kolejnego przepisu tej samej ustawy, Trybunał podtrzymał swoją dotychczasową linię orzeczniczą, zgodnie z którą swoboda dotycząca metody ustalania opłat sądowych w sprawach cywilnych pozostawiona ustawodawcy jest założeniem zamierzonym i w pełni mieszczącym się w granicach porządku konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone skargi konstytucyjne w składzie pięciu sędziów. Wyrok zapadł nie jednogłośnie, lecz większością 3/5. Zdania odrębne złożyli sędziowie Leon Kieres oraz Andrzej Wróbel. Nie zgodzili się oni zasadniczo z sentencją i uzasadnieniem wyroku, twierdząc, że wysokość opłaty jest nieadekwatna i istotnie ogranicza konstytucyjne prawo do sądu.

Niedosyt środowiska związanego z rynkiem zamówień publicznych może budzić fakt, że Trybunał nie zbadał zgodności całego przepisu art. 34 ust. 2 z Konstytucją. Ze względu na kontrowersje związane z badanym przepisem niewystarczające było dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny tylko jednej z dwóch zasad, które wyłącznie interpretowane wspólnie określają warunki zaskarżania orzeczeń do KIO w zakresie uiszczania opłat sądowych. O ile bowiem w odniesieniu do mechanizmu stosunkowego określania opłaty sądowej Trybunał odwołał się do zasad ustalania opłaty w innych sprawach majątkowych, o tyle maksymalnej opłaty nie zdołałby porównać do żadnej innej.

Anna Prigan i Hanna Drynkorn, Zespół Infrastruktura, Transport, Zamówienia Publiczne, PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy