Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wyklucza nadzwyczajnych postępowań administracyjnych


Tak wynika z niedawnej uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, która rozwiała dotychczasowe wątpliwości w tej kwestii. Uchwała ta może otwierać w niektórych sprawach nowe możliwości procesowe.

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17

Truizmem byłoby stwierdzić, że w jednej sprawie administracyjnej mogą toczyć się postępowania w różnym trybie, zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed sądem administracyjnym.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzają jednak określone zależności pomiędzy tymi trybami, choć – jak pokazuje komentowana uchwała – regulacja ta nie jest wyczerpująca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się różne nurty, odmiennie oceniające wpływ nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (czyli wznowienia postępowania, postępowania dotyczącego zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej oraz stwierdzenia nieważności decyzji) na postępowanie przed sądem.

Komentowana uchwała dotyczy kwestii tzw. konkurencji trybów nadzwyczajnych, przez które rozumie się w postępowaniu administracyjnym zarówno tryby nadzwyczajne, jak i postępowanie sądowe samo w sobie. Jakkolwiek wszczęcie każdego z nich wymaga zaistnienia innych przesłanek, to jednak w praktyce może się zdarzyć, że postępowania te będą się toczyć obok siebie.

Trzy podejścia

Jak wskazano w omawianej uchwale (podjętej na wniosek Prezesa NSA), na przestrzeni lat ukształtowały się w orzecznictwie trzy podejścia do tego zagadnienia.

Zgodnie z pierwszym z nich, po powstaniu stanu zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym organ nie może wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, a w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę powinien odmówić wszczęcia postępowania. To oznacza, że zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym w istocie wyłączałoby możliwość prowadzenia jakiegokolwiek innego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Drugie podejście zakładało, że zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Oznacza to, że nadzwyczajne postępowania administracyjne mogą być wszczynane, ale nie mogą być rozstrzygane, dopóki sprawa nie zostanie rozstrzygnięta przez sąd. To podejście zakłada uwzględnienie wpływu prawomocnego wyroku na kształt sprawy.

Natomiast zgodnie z trzecim podejściem dopuszczalne „jest wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, ale w takiej sytuacji sąd powinien zawiesić postępowanie sądowe” – co jednak było podejściem raczej doktrynalnym niż wynikającym z szerszej praktyki sądowej.

Które jest właściwe?

Z powyższych rozważań wynika, że w sprawach tego rodzaju sądy mogły podejmować różne decyzje, co czasem prowadziło do istotnego zagmatwania sytuacji. Należy się więc zgodzić, że rozstrzygnięcie tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny było potrzebne.

Jako właściwy sposób postępowania organu NSA wybrał drugie podejście, czyli to, w którym organ prowadzący postępowanie wprawdzie wszczyna postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jeżeli wniosek taki zostanie złożony w trakcie trwania postępowania sądowego w sprawie, niemniej praktycznie zaraz potem zawiesza je na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i oczekuje na rozstrzygnięcie sądowe w sprawie.

NSA wskazał przy tym, że jest to uzasadnione, bowiem nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być „usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania”. Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby „jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy”.

Sąd wskazał także, że uchwała odnosi się do postępowań nadzwyczajnych inicjowanych na wniosek strony. Wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. samokontroli oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a. tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowanie przed sądem administracyjnym.

Zależności pomiędzy postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym mają w zasadzie odwrotną regulację, jeżeli to postępowanie administracyjne zostało wszczęte pierwsze – co z kolei wynika z art. 56 p.p.s.a. W takiej sytuacji to postępowanie sądowe zostaje zawieszone.

Co z tego wynika

Wnioski wynikające z uchwały są ciekawe, bowiem pozwalają stronom w różnych sytuacjach próbować zadziałać jeszcze w innym trybie niż postępowanie sądowe lub też nawet działać w sprawie już po zakończeniu sprawy przed sądami administracyjnymi. Oczywiście po zakończeniu postępowania sądowego szanse na skuteczne stwierdzenie nieważności albo wznowienie postępowania są mniejsze niż bez postępowania sądowego, ale w uchwale wyraźnie wskazano, że i takiej możliwości się nie wyklucza, bowiem wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Niewielkie odstępstwo od tej zasady występuje w odniesieniu do spraw podatkowych, z uwagi na specyfikę przepisu art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, przewidującego, że organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli – w szczególności – sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję1.

Niemniej we wszystkich pozostałych postępowaniach administracyjnych strona zawsze może rozważyć – jeśli stwierdzi, że istnieją ku temu przesłanki – zainicjowanie sprawy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, które może być rozstrzygnięte po zakończeniu postępowania sądowego.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej.