Wątpliwości na korzyść strony – również w postępowaniu administracyjnym


Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza dwie nowe zasady – rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.)

Polski ustawodawca, uchwalając nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał, że zasady ogólne postępowania administracyjnego wymagają uzupełnienia o nowe rozwiązania prawne, adekwatne do nowego postrzegania zadań administracji publicznej oraz standardów europejskich. Pomogą one sprostać aktualnym wymogom tak zwanej „dobrej administracji”: elastycznej, odbiurokratyzowanej władzy wykonawczej, urzeczywistniającej zakotwiczone w konstytucji wartości.

Dotychczasowy zbiór zasad ogólnych polskiego postępowania administracyjnego nie w pełni realizował zasady unijnego soft law w sprawie dobrej administracji, wyrażone i skodyfikowane m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDPA). Jego inicjatorem był Roy Perry, brytyjski deputowany do Parlamentu Europejskiego, a opracowaniem EKDPA zajął się Jakob Södermann, dawny ombudsman (rzecznik praw obywatelskich) Unii Europejskiej. We wrześniu 2001 r. Parlament Europejski zalecił stosowanie EKDPA w organach i instytucjach Unii Europejskiej. Standardy unijne powinny rzecz jasna znaleźć odzwierciedlenie również w administracji krajowej państw członkowskich, gdyż EKDPA stanowi konkretyzację obywatelskiego „prawa do dobrej administracji” zarówno wobec administracji unijnej, jak i administracji narodowych państw członkowskich, które to prawo zostało wyrażone w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i odnosi się w większości do postępowania administracyjnego.

Wejście w życie obecnej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego jest więc dobrą wiadomością dla wszystkich osób uczestniczących w postępowaniach administracyjnych na terytorium RP, gdyż usprawni ona krajowe postępowanie administracyjne i ugruntuje zasady dobrej administracji.

Art. 7a – rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony

Nowy art. 7a k.p.a. stanowi w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W tym przepisie swoje urzeczywistnienie znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). To słuszne rozwiązanie, gdyż decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie przyjaznej interpretacji prawa ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności.

Jest rzeczą oczywistą, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia.

Przez „korzyść strony” należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Art. 7a § 2 k.p.a. stanowi, że wyłączać zastosowanie tak sformułowanej zasady in dubio pro libertate powinien jedynie ważny – tj. odpowiednio kwalifikowany i wyczerpująco wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji administracyjnej – interes publiczny. Tak więc we wskazanych w art. 7a k.p.a. rodzajach postępowania, które mają bezpośredni bądź pośredni wpływ na sferę wolności jednostki, nowy przepis poszerza w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego zakres sytuacji, w których – wyważając słuszny interes strony oraz interes ogólny (publiczny) zgodnie z art. 7 k.p.a., z uwagi na niejednoznaczną treść przepisów – organ powinien obligatoryjnie przyznać pierwszeństwo słusznym interesom strony.

Wyważenie interesów strony i interesu publicznego musi zawsze znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać w sposób prawnie prawidłowy, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi w danej sprawie oraz udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli i osób prawnych, wyłączając w takim konkretnym przypadku zastosowanie zasady in dubio pro libertate. Zasada ta nie będzie mogła znaleźć zastosowania w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (vide art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a.), gdyż w tych przypadkach interes ogólny (publiczny) przeważa nad interesem jednostki, która zobowiązała się służyć temu interesowi w charakterze funkcjonariusza bądź żołnierza zawodowego.

Omawiana zasada in dubio pro libertate znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 EKDPA wyrażającym zasadę proporcjonalności. Ustalenie, w jakiej relacji pozostaje interes obywateli do interesu publicznego i czy są one do pogodzenia, wymaga ich wyważenia i wyboru słusznej decyzji w sposób współmierny, przy czym w razie wątpliwości należy podjąć rozstrzygnięcie na korzyść strony ubiegającej się o daną decyzję administracyjną, aby sprostać wymogom dobrej administracji.

Art. 7b – współdziałanie organów administracji publicznej

Nowy art. 7b k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

W tym przepisie została skodyfikowana zasada współdziałania organów dla dobra postępowania, tj. obowiązek organów administracji publicznej do ścisłej i wyczerpującej stan faktyczny współpracy w toku danego postępowania administracyjnego. Zasada ta wydaje się oczywista, jednak nie była ona dotychczas wyrażona w rozdziale drugim (zasady ogólne) działu pierwszego Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ramach uporządkowania i udoskonalenia przepisów ogólnych Kodeksu ustawodawca wprowadził art. 7b do najważniejszego źródła proceduralnego prawa administracyjnego, aby podkreślić wpływ dobrej, sprawnej i terminowej współpracy aparatu administracji w toku danego postępowania na dobro wszystkich uczestniczących w nim obywateli i osób prawnych.

Analogicznego postulatu dotyczącego usprawnienia współdziałania organów administracji publicznej nie ma w przepisach EKDPA, co nasuwa podejrzenie, że ta tematyka jest raczej relewantna dla administracji krajowej niż unijnej. Postulat ten nawiązuje w znacznej mierze do terminowego załatwienia sprawy przy wyczerpującym ustaleniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego przez wszystkie uczestniczące w postępowaniu organy administracji publicznej. Ustawodawca uznał za potrzebne, aby taki postulat został wprowadzony do Kodeksu celem uniknięcia nieporozumień i dalszego udoskonalenia sprawności postępowania administracyjnego.

Podsumowanie

Rządowy projekt nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, który w dużym stopniu bazuje na dwuletniej pracy zespołu eksperckiego pod przewodnictwem prof. Zbigniewa Kmieciaka, wprowadza wręcz rewolucję – w dobrym znaczeniu tego pojęcia – gdyż kończy z nadmiernym formalizmem i niedobrymi nawykami w postępowaniu administracyjnym. Obywatel nie jest już petentem przed organami administracji publicznej, lecz pełnoprawnym partnerem, któremu przysługują prawa chronione przez europejskie państwo prawa. Dlatego wchodzącą właśnie w życie nowelizację, wprowadzającą omówione zmiany i ulepszenia do najważniejszej kodyfikacji postępowania administracyjnego w Polsce, można uznać za przełomową, gdyż zmienia postępowania administracyjne w kierunku „dobrej administracji” w myśl standardów unijnych.

Harald Marschner, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy