Sylwia Moreu-Żak

Wady decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym

Nie każda wada decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stanowi postawę do stwierdzenia jej nieważności.

W toku analizy due diligence niejednokrotnie spotykamy się z wadliwościami decyzji wydawanych w toku procesu inwestycyjno-budowlanego. Dotyczy to w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o wznowieniu robót czy decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu budowlanego (dalej łącznie jako „pozwolenie na budowę”). Można się zastanawiać, czy stwierdzona wadliwość pozwolenia na budowę ma doniosłe znaczenie prawne dla zrealizowanego procesu budowy i jaki może być jej wpływ na wydaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Zasadniczo wady decyzji administracyjnych można podzielić na wady nieistotne oraz istotne. Do usuwania wad nieistotnych służą takie instrumenty jak sprostowanie, uzupełnienie oraz wykładnia treści decyzji (111-113 k.p.a.). Wady istotne z kolei można umownie podzielić na kwalifikowane oraz niekwalifikowane. Wystąpienie wady kwalifikowanej może prowadzić do wzruszenia pozwolenia na budowę w drodze wznowienia postępowania albo wyeliminowania pozwolenia budowlanego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Wady niekwalifikowane usuwane są w zwykłym toku instancji w postępowaniu odwoławczym oraz przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem tego artykułu są kwalifikowane wady decyzji o najcięższym ciężarze gatunkowym prowadzące do nieważności. Sankcja nieważności oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych wadliwą decyzją od samego początku, w przeciwieństwie do sankcji wzruszalności prowadzącej do przerwania skutków prawnych decyzji na przyszłość od momentu jej uchylenia. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w judykaturze i doktrynie uznaje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa może prowadzić do wystąpienia takiej sankcji.

Podstawy prawne powstania sankcji nieważności określa art. 156 k.p.a. W praktyce najbardziej doniosłe znaczenie ma przesłanka określona jako „wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”. Z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej nie mamy do czynienia, gdy organ nie powołał w decyzji podstawy prawnej lub też powołał nieprawidłową, w sytuacji gdy taka prawidłowa podstawa istnieje. Jest to jedynie zwykły przypadek naruszenia prawa, który może zostać naprawiony w postępowaniu odwoławczym lub sądowoadministracyjnym. Brak podstawy prawnej występuje przykładowo wtedy, gdy:

  • wydano decyzję, mimo że uprawnienie wynika wprost z ustawy,
  • wydano decyzję, gdy prawo przewiduje inną formę działania (np. czynność materialno-techniczną),
  • oparto decyzję na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym.

Przykładem ostatniego ze wskazanych naruszeń jest wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kontrowersyjną kwestią jest ocena, czy stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu miejscowego po wydaniu pozwolenia na budowę powinno prowadzić do nieważności tego ostatniego jako wydanego bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem opowiedział się NSA w wyroku z 25 maja 2012 r. (II OSK 400/11). Uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki ex tunc (od chwili jej podjęcia), co jest tożsame z sytuacją, jakby uchwała nigdy nie została podjęta.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Mamy z nim do czynienia tylko wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). W innym wyroku NSA stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z 17 września 2008 r., II OSK 1043/07). Co istotne, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę należy badać zgodność decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06).

Na podstawie orzecznictwa można wskazać następujące przykłady rażącego naruszenia prawa:

  • wydanie pozwolenia na budowę podmiotowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania terenem, na którym ma być prowadzona budowa,
  • wydanie pozwolenia na budowę podmiotowi, który nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy lub dysponuje decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu lub w stosunku nie do tej nieruchomości, na której ma być realizowana budowa, lub tylko do części terenu, na której ma być prowadzona budowa,
  • odstępstwo pomiędzy pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, np. poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy czy dodanie kondygnacji,
  • wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została już rozpoczęta lub zakończona,
  • oczywista sprzeczność pozwolenia na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
  • wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej,
  • wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy pełnomocnikiem strony była osoba prawna (rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi tylko osoba fizyczna może być pełnomocnikiem),
  • wydanie pozwolenia na budowę mimo niewyłączenia gruntów z produkcji rolnej,
  • wydanie pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku błędnego zakwalifikowania inwestycji jako niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
  • wydanie pozwolenia na budowę w przypadku niedołączenia przez inwestora uzgodnień i opinii wymaganych przepisami szczególnymi zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Warto również przytoczyć naruszenia, których sądy nie uznały za rażące:

  • oparcie pozwolenia na budowę na wadliwie zinterpretowanym planie miejscowym,
  • naruszenie niejednoznacznych przepisów planu miejscowego,
  • wady projektu budowlanego polegające na braku wskazania projektanta i jego podpisu na części rysunkowej projektu budowlanego,
  • oparcie pozwolenia na budowę na nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która następnie uzyskała przymiot ostatecznej,
  • wydanie pozwolenia na budowę dzierżawcy, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości podnosi przekroczenie zakresu uprawnień w stosunku do dzierżawionej nieruchomości,
  • wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy decyzję o warunkach zabudowy uzyskał podmiot, z którym inwestor zawarł umowę o zastępstwo inwestorskie.

W mojej ocenie nie będziemy mieli również do czynienia z nieważnością pozwolenia na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w sytuacji, gdy dla terenu, na którym znajduje się ten obiekt, nie obowiązywał w dacie wydawania pozwolenia na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy umożliwiającą budowę tego obiektu.

Kolejną istotną przesłanką sankcji nieważności jest skierowanie pozwolenia na budowę do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli wydanie np. pozwolenia na budowę w stosunku do pełnomocnika zamiast właściciela nieruchomości, albo do organu osoby prawnej zamiast do tej osoby prawnej. W przypadku gdy pozwolenie na budowę jest „częściowo” wadliwe z uwagi na to, że część podmiotów, w stosunku do których wydane zostało pozwolenie na budowę, nie posiada przymiotu strony, uznaje się możliwość, aby częściowo stwierdzić jego nieważność. Wynikać to może z wadliwego określenia przez organ wydający pozwolenie na budowę tzw. „obszaru oddziaływania obiektu budowlanego” i w konsekwencji stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Do sankcji nieważności prowadzi również wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisów o właściwości. Dlatego w procesie analizy due diligence należy dokładnie zbadać, czy na dzień wydania pozwolenia na budowę organ wydający był umocowany do wydania tego pozwolenia. Jako przykład można wskazać sytuację, gdy wojewoda wydał decyzję o realizacji inwestycji drogowej w stosunku do drogi powiatowej i gminnej (właściwy jest starosta).

W niektórych sytuacjach przepisy wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości), pkt 3 (sprawa już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną), pkt 4 (decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie), pkt 7 (decyzja zawierająca wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), po upływie 10 lat od momentu wydania decyzji, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istnieje ugruntowana linia orzecznicza, zgodnie z którą wykonanie zamierzania budowlanego nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych pozwolenia na budowę.

Ponadto przepisy tzw. specustaw, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął inwestycję.

Należy się zastanowić, jaki skutek prawny wywiera stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na wydane ostateczne pozwolenie na użytkowanie. Odpowiedź zależy od uznania, czy pozwolenie na użytkowanie jest samodzielną decyzją, czy też jest wydawane w oparciu o pozwolenie na budowę. Ta kwestia była przedmiotem wielu orzeczeń sądowych. Początkowo uznawano, że pozwolenie na użytkowanie jest niezależne od pozwolenia na budowę, gdyż organy nadzoru budowlanego dokonują niezależnej kontroli zgodności wybudowanego obiektu z projektem budowlanym. Jednakże ostatnio sądy zmieniły stanowisko, uznając, że pozwolenie na użytkowanie stanowi jedną z szeregu powiązanych decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest „końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego” (wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09).

W uchwale NSA z 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12) uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności ma skutek wsteczny, czyli przyjmuje się fikcję prawną, że decyzja była nieważna od chwili jej wydania. Jako że nie można uzyskać pozwolenia na użytkowanie na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę, w konsekwencji należy stwierdzić nieważność pozwolenia na użytkowanie. Rozumowanie sądu jest przekonujące, jakkolwiek trudno zaakceptować, aby inwestorzy mieli ponosić negatywne konsekwencje działania organów administracyjnych, co istotne nieograniczone w czasie. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa brak jest negatywnych przesłanek, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę po upływie 10 lat od jego wydania. Również fakt zakończenia budowy budynku nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych.

W doktrynie również nie jest przesądzone, w jakim trybie inwestor miałby uzyskać „nowe” pozwolenie na budowę. W skrócie można uznać, że w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jeśli roboty budowlane nie zostały dotychczas rozpoczęte, należy uzyskać nowe pozwolenie na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli budowa została rozpoczęta, a nie została jeszcze zakończona, powinno się uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, wystarczające jest uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Warto podkreślić, że nie zawsze uda się uzyskać „nowe” pozwolenie na budowę lub pozwolenie na wznowienie robót. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w sytuacji uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia wykluczają zabudowę zrealizowaną na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości pozwolenia na budowę może zatem stwarzać znaczne ryzyka dla inwestora lub właściciela obiektu, w szczególności prowadzić do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie oraz niemożności przeprowadzenia postępowania naprawczego i uzyskania „nowego” pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co ostatecznie doprowadzi do konieczności rozbiórki obiektu. Trzeba jednak ponownie podkreślić, że do tak dotkliwych skutków prawnych mogą prowadzić tylko kwalifikowane i rażące wady pozwolenia na budowę.

Sylwia Moreu-Żak, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy