Ustawa antysmogowa: ku poprawie jakości powietrza


12 listopada 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy – Prawo ochrony środowiska, popularnie zwana ustawą antysmogową. Wprowadza ona mechanizmy, których celem jest między innymi poprawa jakości powietrza w Polsce.

Najistotniejszą zmianą inicjowaną przez ustawę z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. poz. 1593) jest skorygowanie i doprecyzowanie brzmienia przepisu art. 96 nowelizowanej ustawy. Wcześniej przepis ten upoważniał sejmik województwa do określenia w drodze uchwały rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania na terytorium danego województwa. Wprawdzie na gruncie dotychczasowych przepisów ustawodawca ograniczył kompetencje sejmiku do wprowadzania takich regulacji jedynie „w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki”, jednak tak ogólne brzmienie przepisu stało się źródłem wielu kontrowersji związanych z jego stosowaniem. Ostatnio potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2015 r. (II OSK 255/15), aprobując rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 22 sierpnia 2014 r., II SA/Kr 490/14), w którym stwierdzono nieważność uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego zakazującej stosowania paliw stałych do ogrzewania domów i mieszkań na terenie Gminy Miejskiej Kraków.

We wspomnianym orzeczeniu WSA w Krakowie podkreślił, że wydanie takiej uchwały w celu ochrony środowiska w istocie oznacza wkroczenie w sferę praw i wolności obywateli. Interpretacja normy zawartej w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska wymusza zaś stosowanie przewidzianych w nim możliwości „tylko w sytuacjach wyjątkowych i na zasadach równego traktowania podmiotów korzystających ze środowiska w sytuacji ustalonej już uprzednio w granicach dotychczasowego porządku prawnego, nie zaś jako instrumentu osiągania doraźnych efektów, nawet w imię ważnych społecznie celów, zwłaszcza kosztem tylko niektórych osób, i to poprzez nakładanie na nie obowiązków finansowych, których niewykonanie jest zagrożone możliwością wielokrotnego stosowania sankcji karnej”.

Oddalając skargi kasacyjne od wspomnianego wyroku WSA w Krakowie, NSA podzielił pogląd sądu pierwszej instancji, uznając, że Sejmik Województwa Małopolskiego we wskazanej uchwale przekroczył granice upoważnienia ustawowego z art. 96 poprzez uzależnianie ograniczenia wykorzystywania paliw w związku z celem ich stosowania, a nie – jak do tej pory przewidywał przepis – tylko z ich rodzajem lub jakością. Doprowadziło to między innymi do powstania nieuzasadnionej dysproporcji w zakresie sytuacji prawnej obywateli. Ponadto, zdaniem sądów, uchwała nie uściśliła adresata, co powodowało problemy przy ustalaniu, czy dany podmiot powinien stosować się do zawartych w niej dyspozycji. Wszystko to sprawiło, że ostatecznie stwierdzono, iż akt prawny małopolskiego sejmiku stanowił naruszenie szeregu przepisów konstytucyjnych oraz norm znajdujących się w innych ustawach.

Dzięki zmianie wspomnianego art. 96 Prawa ochrony środowiska sprecyzowane zostały przesłanki wprowadzenia ograniczeń. Przepisy określają również, co powinno znaleźć się w treści uchwały i jakie procedury opiniodawcze powinny poprzedzać jej uchwalenie. Co więcej, ustawodawca dopuścił także możliwość zawarcia w uchwale ograniczenia celu lub sposobu wykorzystania paliw. Wydaje się więc, że udało się wyciągnąć wnioski z przywoływanych powyżej orzeczeń oraz usunąć formalne przeszkody dotyczące stosowania przepisu art. 96.

Trzeba zauważyć, że obecnie przesłanką zastosowania omawianych rozwiązań jest zamiar „zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko”, a wprowadzane środki mogą polegać na „ograniczeniu lub zakazach w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw”. Główną intencją zmiany jest przecież ułatwienie samorządom korzystania z możliwości ograniczania emisji zanieczyszczeń spowodowanych między innymi używaniem starych urządzeń grzewczych, co ostatecznie ma przyczynić się do poprawy jakości powietrza w Polsce i polepszenia stanu zdrowia mieszkańców naszego kraju.

Należy wreszcie podkreślić, że w praktyce uchwały sejmików nie będą miały wpływu na warunki emisji substancji z instalacji przemysłowych. Nowelizacja wprost bowiem przewiduje, że omawiane akty nie będą dotyczyły instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Kolejna zmiana przewidziana w ustawie dotyczy mechanizmu kompensacji unormowanego w art. 225-229 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym mechanizmem podmiot, który zamierza wybudować nowe instalacje lub wprowadzić istotne zmiany w istniejących instalacjach znajdujących się na terenie, na którym przekroczone są standardy jakości powietrza, musi doprowadzić do redukcji ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z innych instalacji. Nowelizacja poszerza krąg podmiotów, z udziałem których można dokonywać kompensacji. Ustawodawca dodał bowiem do niego osoby fizyczne posiadające instalacje spalania paliw stałych w gospodarstwach domowych. Obecnie dopuszcza się także możliwość wyrażenia zgody przez organ prowadzący postępowanie kompensacyjne na redukcję emisji z instalacji, które zlokalizowane są na obszarze gminy sąsiadującej z tą, w której zamierza się wybudować nową instalację lub dokonać istotnej zmiany istniejącej instalacji. Powyższe modyfikacje mechanizmu kompensacji mają ułatwić pogodzenie ochrony powietrza z jednoczesnym rozwojem działalności gospodarczej.

Julia Dolna, Dominik Wałkowski, praktyka prawa ochrony środowiska Wardyński i Wspólnicy