Uproszczone postępowanie administracyjne


Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych w trybie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. jest ustanowienie szczególnego trybu postępowania o charakterze uproszczonym. Ma ono poprawić sprawność i szybkość działania organów administracji publicznej w określonych kategoriach spraw, a tym samym zwiększyć skuteczność aparatu urzędniczego.

Uproszczenie procedury administracyjnej wpisuje się w tzw. plan Morawieckiego, a zwłaszcza w „Konstytucję dla biznesu” przewidującą liczne ułatwienia dla przedsiębiorców, polegające m.in. na znoszeniu barier prawnych ograniczających prowadzenie działalności gospodarczej. Nie bez powodu zatem projekt uchwalonej ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw powstał w Ministerstwie Rozwoju.

Uzasadnienie zmian

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że mimo dotychczasowych zmian legislacyjnych zmierzających do usprawnienia procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej postępowania te nadal w wielu przypadkach trwają znacznie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, a znaczna część kończących je władczych rozstrzygnięć podlega zaskarżeniu. Szczegółowa analiza tych problemów doprowadziła do wniosku, że konieczne jest wprowadzenie dalszych zmian, które będą kompleksowo przeciwdziałały przewlekłości postępowań oraz zwiększą zaufanie obywateli – stron do organów administracji. Projekt ustawy miał więc na celu wprowadzenie rozwiązań, które z jednej strony pozwolą usprawnić postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne oraz skrócić czas ich trwania, a z drugiej przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli.

Charakterystycznymi cechami postępowania uproszczonego są: ograniczony formalizm czynności, zwięzła regulacja prawna, szeroka dostępność postępowania dla różnych podmiotów, a przede wszystkim szybkość działania organu. Powyższe cechy, zgodnie z treścią uzasadnienia projektu ustawy, stanowią wyraz europejskiego dążenia do zapewnienia „dobrej i skutecznej” administracji publicznej, a także zapewnienia przejrzystości postępowania administracyjnego.

Mechanizmy przewidujące uproszczoną procedurę administracyjną funkcjonują z powodzeniem w wielu jurysdykcjach, m.in. w Niemczech, Francji, Holandii, Szwecji, Chorwacji, Grecji, Czechach, we Włoszech czy w USA. Najczęściej zakładają one ograniczenie liczby stadiów postępowania, znaczne skrócenie terminów (w tym bezzwłoczne orzekanie), zakaz żądania zbędnych zaświadczeń czy uproszczenie postępowania dowodowego. Niektóre z rozwiązań zastosowanych w powyższych państwach stały się inspiracją dla autorów omawianej nowelizacji.

Potrzeba wprowadzenia ramowych regulacji

Należy zaznaczyć, że Kodeks postępowania administracyjnego już teraz zawiera pewne rozwiązania realizujące zasadę „prostoty” postępowania, takie jak:

  • terminy załatwiania spraw (w szczególności art. 35 § 1 i 2 k.p.a.),
  • zasady rozstrzygania sporów o właściwość (art. 22 i 23 k.p.a.),
  • możliwość odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.),
  • korekta drobnych błędów w rozstrzygnięciu (art. 111-113 k.p.a.),
  • samokontrola organu w postępowaniu odwoławczym (art. 132 k.p.a.),
  • przyjęcie oświadczenia strony w miejsce zaświadczenia (art. 75 § 2 k.p.a.).

Uproszczone procedury uregulowane zostały także w innych ustawach procesowych – Ordynacji podatkowej czy w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również w przepisach prawa materialnego. Przykładem tych ostatnich są np.:

  • przyjęcie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia przez organ administracji (art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),
  • odformalizowanie procedury dopuszczenia niektórych produktów leczniczych do obrotu (art. 20a i 21 ustawy Prawo farmaceutyczne),
  • ułatwienia w zakresie doręczania decyzji (art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich).

Niestety powyższe przepisy mają charakter wybiórczy, dotyczą pewnych ściśle określonych rozwiązań i nie tworzą spójnego systemu. W tej sytuacji potrzebne było wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego ramowych regulacji tworzących model postępowania uproszczonego, który miałby zastosowanie w danej sprawie, jeśli przewidywałby to przepis prawa materialnego. Innymi słowy, zdecydowano się pozostawić ustawodawcy decyzję co do rodzajów spraw, jakie mogą być rozpoznawane w powyższym trybie. Wyrazem tego jest art. 163b § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej załatwia sprawę w postępowaniu uproszczonym tylko wtedy, jeśli przepis szczególny tak stanowi. Powyższe rozwiązanie jest korzystne z praktycznego punktu widzenia, ponieważ umożliwia stopniowe wprowadzanie trybu uproszczonego tam, gdzie ustawodawca dostrzeże taką potrzebę.

Zasady uproszczonego postępowania

Zgodnie z nowelizacją postępowanie uproszczone zostanie uregulowane przepisami nowego rozdziału nr 14 w dziale II k.p.a., tj. w art. 163b – 163g, a także dodatkowym przepisem w art. 35, tj. art. 35 § 3a.

Według projektu ustawy tryb uproszczony może dotyczyć (o ile przepisy szczególne nie będą stanowiły inaczej) interesu prawnego lub obowiązku tylko jednej strony. Nie będzie miał tu zastosowania art. 62 k.p.a. (dotyczący współuczestnictwa), zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Według projektowanego art. 35 § 3a k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Skrócony termin rozpatrywania spraw wynika m.in. z tego, że postępowanie uproszczone zakłada ograniczenie procedury dowodowej do dowodów zgłoszonych przez stronę w chwili wszczęcia postępowania (poza dowodami możliwymi do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie).

Model postępowania uproszczonego zakłada możliwość wniesienia podania z wykorzystaniem urzędowego formularza, przy czym w takim przypadku nie jest dopuszczalne późniejsze zgłaszanie przez stronę nowych żądań (formularz powinien zawierać pouczenie w tym zakresie).

Jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia, wówczas organ administracji publicznej w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w trybie zwykłym (a nie uproszczonym), o czym powinien niezwłocznie poinformować stronę.

W sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym stosuje się regulacje o milczącym załatwieniu sprawy (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej), która to konstrukcja – jako nastawiona na uproszczenie i skrócenie postępowania – w pełni koresponduje z celami trybu uproszczonego.

Ponieważ przedmiotem rozpoznania w postępowaniu uproszczonym mają być sprawy nieskomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, to oznacza, że uzasadnienie decyzji wydanej w takim postępowaniu może ograniczyć się do wskazania jedynie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przytoczenia przepisów prawa będących podstawą prawną wydania decyzji.

Przepisy dotyczące trybu uproszczonego wyłączają możliwość samoistnego zażalenia na postanowienia wydawane w toku przedmiotowego trybu. Zakwestionowanie takiego postanowienia możliwe jest jedynie w ramach odwołania od decyzji. Nie dotyczy to postanowień wydanych po wydaniu decyzji, postanowień o zawieszeniu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz postanowień, w odniesieniu do których możliwość ich zaskarżenia przewidują przepisy szczególne.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, sprawa będąca przedmiotem rozpoznania w uproszczonym postępowaniu administracyjnym powinna być rozpatrzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym również w trybie uproszczonym, co powinno się przyczynić do skrócenia postępowania administracyjnego i sądowego. Stało się to powodem odpowiedniej nowelizacji art. 119 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym dodano kolejny punkt przewidujący, że dana sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Podsumowanie

Wprowadzenie trybu uproszczonego w Kodeksie postępowania administracyjnego należy ocenić bardzo pozytywnie. Konstrukcja ta może przyczynić się do zerwania z nadmiernym formalizmem i złożonością dotychczasowej procedury, a tym samym powinna poprawić przejrzystość i efektywność funkcjonowania administracji publicznej (zasada ekonomii procesowej). Wydaje się wręcz, że w najbliższej perspektywie czasowej celem powinno być uczynienie z postępowania uproszczonego zasady, od której wyjątkiem byłoby stosowanie całkowicie sformalizowanej procedury jedynie w przypadku bardziej skomplikowanych spraw. Niemniej jednak kierunek, w którym rozwinie się przedmiotowa instytucja, zależy przede wszystkim od przyszłej praktyki legislacyjnej i skłonności ustawodawcy do obejmowania kolejnych spraw materialnoprawnych uproszczonym trybem administracyjnym.

dr Przemysław Szymczyk, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy