Michał Gliński

Uproszczona realizacja dróg publicznych kosztem właścicieli nieruchomości?

Czy ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sposób odpowiedni zabezpiecza interes wywłaszczanych właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne?

Stosownie do art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (vide: art. 1 ust. 1 ustawy). Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Skoro samo wywłaszczenie nieruchomości pod wydzielenie i realizację dróg publicznych należy uznać za zgodne z Konstytucją RP pozostaje pytanie, czy przewidziany w specustawie drogowej tryb przejmowania, ustalania i wypłaty odszkodowania jest właściwy.

Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Decyzję wydaje się po przeprowadzeniu analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jeżeli jest wymagana) oraz uzyskaniu opinii właściwych organów administracji publicznej. Organ właściwy do wydania decyzji wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji wnioskodawcy oraz właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji na adres wskazany w katastrze. Pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń zamieszczanych w urzędzie organu wydającego decyzję, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Organ wydający decyzję w ten sam sposób wysyła również zawiadomienie o wydaniu decyzji, przy czym decyzja doręczana jest wyłącznie wnioskodawcy.

Od decyzji można złożyć odwołanie, które rozpatruje się w terminie 30 dni, a ewentualną skargę do sądu administracyjnego rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy. Decyzji, na uzasadniony wniosek, można nadać rygor natychmiastowej wykonalności, która to decyzja uprawnia do objęcia nieruchomości w posiadanie oraz rozpoczęcia robót budowalnych. Nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko jej część, dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ponadto, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. W ten sam sposób zachowa się sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W takim przypadku można jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo, co otwiera drogę do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że właściciel nieruchomości przeznaczonej pod realizację drogi publicznej jest zawiadamiany indywidulanie, jeśli jego dane zostały w sposób prawidłowy ujawnione w katastrze albo za pomocą obwieszczenia, nie tylko o rozpoczęciu, ale również o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji. Jest również uprawniony do kwestionowania zapadających rozstrzygnięć poprzez wniesienie odwołania od decyzji oraz skargi do sądu administracyjnego, które to postępowania, przynajmniej z definicji, powinny być zakończone w stosunkowo krótkim terminie. W przypadku, gdyby właściciel nieruchomości chciał lub musiał skorzystać z nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji, może on żądać stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji. Gdyby jednak cytowane wyżej okoliczności uniemożliwiały stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że dotknięta jest ona wadą prawną, były właściciel może dochodzić odszkodowania za poniesiona szkodę na zasadach ogólnych.

Jeśli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest prawidłowa albo co prawda jest wadliwa, ale z wyżej opisanych przyczyn musi pozostać w mocy, pozostaje kwestia sposobu ustalenia i wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę. Nieruchomość wydzielona pod drogę publiczną przechodzi na własność odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi również podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania należnego byłemu właścicielowi za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wydaje ten sam organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Właściciel nieruchomości przejmowanej pod drogę publiczną w chwili wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zna jeszcze wysokości należnego mu odszkodowania. Informację o wysokości odszkodowania były już właściciel nieruchomości pozna dopiero w sytuacji, gdy powyższa decyzja stanie się ostateczna i ten sam organ wyda decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Samo wydanie nieruchomości powinno nastąpić w terminie określonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który nie może być jednak dłuższy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy jednak pamiętać, że decyzji tej można nadać rygor natychmiastowej wykonalności, wówczas decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie oraz rozpoczęcia robót budowlanych. W zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy, były właściciel nieruchomości w chwili wydania nieruchomości może wiedzieć lub nie wiedzieć, jaka będzie wysokość odszkodowania.

Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane za tę część nieruchomości, przez którą ma przebiegać droga przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Stanowi on m.in, że odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli przejęto część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia na wniosek właściciela nieruchomości w imieniu i na rzecz odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Ustawodawca przewidział również pewne dodatkowe benefity przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Jeżeli były właściciel nieruchomości wyda nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni liczonych od dnia, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna albo doręczono mu decyzję z natychmiastowym rygorem wykonalności, należne odszkodowanie powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Gdy nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym, odszkodowanie należne właścicielowi zamieszkałemu w tym budynku (ewentualnie lokalu w tym budynku) powiększa się o kwotę 10.000 zł. Ponadto, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Dotychczasowa praktyka stosowania ustawy wykazała, że największe problemy dotyczyły nie trybu postępowania ale zasad ustalania wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca powinien zatem wycenić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania oraz według alternatywnego sposobu użytkowania, dokonać porównania tych dwóch wartości, a następnie większą z tych dwóch wartości wskazać jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Problem sprowadzał się do tego, że rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., w § 36 ust. 1 stanowiło, że przy wycenie wartości nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczywistość niestety pokazała, że na rynku nieruchomości transakcje takim gruntami należą do rzadkości. Wówczas rzeczoznawca zmuszony był do określenia odszkodowania za przejęte nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, co okazało się najbardziej niekorzystane w odniesieniu do nieruchomości, które stanowiły dotychczas grunty rolne i leśne (ich wartość była zwykle niższa niż nieruchomości przeznaczonych pod drogi). Przepis ten jednak uległ zmianie w sierpniu 2011 r. w związku czym należy mieć nadzieję, że właściciele wywłaszczanych nieruchomości otrzymają słuszne odszkodowania, o czym stanowi Konstytucja RP.

Wśród mankamentów ustawy wymieniano przyjęcie odmiennych uregulowań niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami: (1) brak poprzedzania przejęcia nieruchomości rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, (2) brak możliwości zaoferowania nieruchomości zamiennej za przejmowaną nieruchomość, (3) brak uwzględniania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzeczenia o odszkodowaniu, (4) możliwość zaopatrywania decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności na niejasnych podstawach, (5) brak doręczania decyzji właścicielowi, a ograniczenie się wyłączenie do zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów należy jednak zauważyć, że dotychczasowe rozwiązania przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomości okazały się długotrwałe i niewystarczające do sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Opóźnienia w realizacji harmonogramów inwestycji drogowych i związane z tym protesty swoje źródło miały głównie nie w braku środków przeznaczonych na ten cel, ale przewlekłych procedurach dotyczących przejmowania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty związanych z tym odszkodowań. Specustawa drogowa uprościła i przyśpieszyła prace związanych z przygotowaniem inwestycji drogowych.

Długotrwałość samego postępowania o odszkodowanie to już odmienna kwestia, a narzędzi obrony przed przewlekłością należy poszukiwać w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zastosowanie przewidzianych tam środków okaże się niewystarczające, być może należy rozważyć wprowadzenie pewnych limitów czasowych na rozpatrywanie tego rodzaju spraw, jak ma to miejsce przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i rozpatrywaniu środków zaskarżenia od tej decyzji. Co do kwestii samych rokowań, nie wykluczone jest przecież zawarcie ugody przez organem wydającym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, problem w tym, że strony zazwyczaj rozmijają się, co do wysokości odszkodowania.

Michał Gliński, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy