Agnieszka Kraińska

Unijna procedura monitorowania praworządności

Ostatnio głośno było na temat uruchomionej wobec Polski procedury monitorowania praworządności. Niewiele jednak mówiono o tym, czym właściwie jest ta procedura.

Przestrzeganie praworządności jest warunkiem przystąpienia do Unii Europejskiej i członkostwa w Unii. Demokracja, prawa człowieka oraz praworządność są zapisane również w preambule do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Ponieważ państwo prawne jest jedną z podstawowych wartości UE określonych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w art. 7 tego traktatu przewidziano procedurę mającą na celu zapewnienie przestrzegania praworządności przez państwa członkowskie UE. Obejmuje ona mechanizm zapobiegawczy i mechanizm sankcji.

Mechanizm zapobiegawczy uruchamiany jest wtedy, kiedy Rada UE, stanowiąc większością 4/5 i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, stwierdzi istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia praworządności w państwie członkowskim. Mechanizm sankcji stosowany jest, gdy wystąpi poważne i stałe naruszenie praworządności. Jego zastosowanie wymaga jednomyślności w Radzie Europejskiej i może prowadzić do zawieszenia niektórych praw państwa członkowskiego, w tym prawa do głosowania w Radzie UE.

Ponieważ uruchomienie procedur przewidzianych w art. 7 TUE stanowi ostateczność, Komisja Europejska w 2014 r. przedstawiła komunikat „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” (COM(2014) 158 final), które stanowią uzupełnienie istniejących mechanizmów.

Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności

Procedura zaprezentowana przez Komisję w komunikacie jest de facto dialogiem z państwem członkowskim, służącym znalezieniu rozwiązania zapobiegającego wszczęciu procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Dialog ten ma zapobiec powstaniu „ryzyka poważnego naruszenia praworządności”.

Nowy mechanizm stanowi dodatkowy instrument wypełniający lukę pomiędzy zwykłą procedurą naruszenia prawa UE przewidzianą w art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) a daleko idącą procedurą przewidzianą w art. 7 TUE. Uruchomienie postępowania z art. 258 TFUE wymaga naruszenia przez państwo konkretnego przepisu prawa UE, dlatego nie jest dostosowane do ochrony podstawowych wartości, takich jak praworządność. Na przykład postępowanie przeciwko Węgrom wszczęte przez Komisję Europejską po radykalnym obniżeniu wieku emerytalnego węgierskich sędziów (sprawa C-286/12) zostało oparte o zarzut zakazanej prawem UE nieuzasadnionej dyskryminacji ze względu na wiek.

Komisja jako instytucja powołana do zapewnienia przestrzegania Traktatów uznała, że skoro jest upoważniona do wszczynania postępowań przewidzianych art. 258 TFUE oraz do wnioskowania o wszczęcie procedury przewidzianej art. 7 TUE, jest również upoważniona do prowadzenia dialogu na rzecz praworządności z państwem członkowskim.

Pojęcie praworządności

Komisja Europejska w swym komunikacie przedstawiła definicję praworządności, która oznacza zgodność z następującymi zasadami:

  1. zasada legalności, czyli przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa;
  2. pewność prawa, czyli wymóg, by przepisy były jasne i przewidywalne oraz co do zasady nie mogły być zmieniane ze skutkiem wstecznym;
  3. zakaz arbitralności w działaniu władzy wykonawczej, czyli wymóg, by ingerencja władzy publicznej w sferę prywatną danej osoby dokonywana była na podstawie prawa i z uzasadnionych prawnie powodów;
  4. niezależna i skuteczna kontrola sądowa, w tym kontrola poszanowania praw podstawowych, czyli prawo podmiotów prywatnych do skutecznej ochrony swoich praw przed bezstronnym sądem;
  5. niezależne i bezstronne sądownictwo, czyli trójpodział władzy;
  6. równość wobec prawa.

Komisja podkreśliła zasadniczą rolę sądownictwa w ochronie demokracji, polegającą na zapewnieniu wolności wypowiedzi, wolności zgromadzeń oraz poszanowania zasad regulujących proces polityczny i wyborczy. Prawa podstawowe są skuteczne tylko wtedy, gdy mogą być dochodzone przed sądem.

Zasada praworządności jest podstawą zaufania obywateli UE oraz organów państw członkowskich do systemów prawnych innych państw członkowskich umożliwiającą wzajemne uznawanie i wykonywanie wyroków sądów cywilnych i handlowych oraz funkcjonowanie europejskiego nakazu aresztowania.

Z tych względów zdaniem Komisji Unia ma szczególny interes w umacnianiu i chronieniu praworządności w państwach członkowskich.

Etapy procedury

Jeżeli Komisja stwierdzi, że istnieje systemowe zagrożenie dla praworządności, rozpoczyna dialog z państwem członkowskim poprzez skierowanie do niego „opinii na rzecz praworządności”. Podejmując taką decyzję Komisja może konsultować się z Agencją Praw Podstawowych UE, Komisją Wenecką Rady Europy czy ekspertami sieci sądowych UE. Opinia Komisji ma charakter poufny, ale fakt jej wysłania podawany jest do publicznej wiadomości.

Gdyby organy państwa członkowskiego nie podjęły działań w celu zapobieżenia zagrożeniom systemowym i dialog nie doprowadził do zadowalającego rozwiązania, Komisja może skierować do państwa „zalecenie w sprawie praworządności”. Może ono zawierać konkretne wskazówki dotyczące działań organów państwa członkowskiego. Fakt wysłania zalecenia oraz jego treść podawane są do publicznej widomości.

Jeżeli w wyznaczonym terminie państwo nie dostosuje się do zalecenia, Komisja może wszcząć procedurę określoną w art. 7 TUE.

Ramy na rzecz praworządności dla UEźródło: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady –
Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności,
COM(2014) 158 final, Strasburg 11.3.2014 r., Załącznik II.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy