Unia będzie chronić sygnalistów


17 kwietnia 2018 r. Komisja Europejska zaproponowała wprowadzenie do unijnego porządku prawnego dyrektywy chroniącej sygnalistów (ang. whistleblowers). Celem proponowanych rozwiązań jest ustanowienie minimalnych standardów w zakresie ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości lub naruszenia prawa unijnego oraz ujednolicenie prawa państw członkowskich w tym obszarze.

Proponowana dyrektywa wprowadza m.in. definicję sygnalisty oraz reguluje przysługujące mu środki ochrony przed wszelkimi reperkusjami, a także wdraża system zgłaszania naruszeń. Ponadto nakłada szereg obowiązków na państwa członkowskie i pracodawców, w tym obowiązek wprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków w niej przewidzianych. Adresowana jest do państw członkowskich, a jej postanowienia dotyczą osób fizycznych, przedsiębiorców, usługodawców, instytucji publicznych oraz pracodawców. Planowanym terminem implementacji dyrektywy jest 15 maja 2021 r. Poniżej przedstawiamy najważniejsze z projektowanych w dyrektywie rozwiązań (częściowo pisaliśmy już o nich w artykule Ochrona informacji poufnych a sygnalizowanie nieprawidłowości w organizacji).

Kontekst

W ocenie Komisji Europejskiej ostatnie skandale ujawniające naruszenia prawa na ogromną skalę (Dieselgate1, LuxLeaks2, Panama Papers3 czy Cambridge Analytica4) pokazują, że sygnaliści są najlepszym źródłem informacji o wszelkich naruszeniach. Sygnaliści są jednak – jako osoby ekonomicznie zależne od podmiotu, o którym informują – bardziej narażeni na działania odwetowe, przed którymi powinni być szczególnie chronieni. Ochronie takiej podlegają w zaledwie kilku państwach członkowskich, w których przepisy i zakres przyznanej ochrony znacząco się od siebie różnią5.

Zdaniem Komisji brak ochrony sygnalistów w danym państwie członkowskim może nie tylko negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie prawa unijnego w tym państwie, ale wręcz przyczynić się do osłabienia prawa w całej Unii.

Kim jest sygnalista?

Zgodnie z dyrektywą sygnalistą jest osoba zgłaszająca nieprawidłowości w sektorze prywatnym lub publicznym, która powzięła informacje o zaistniałych naruszeniach w związku z wykonywaną pracą, tj.:

  • pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, zlecenia, o dzieło,
  • osoby prowadzące działalność gospodarczą,
  • udziałowcy, członkowie kadry zarządzającej,
  • wolontariusze, stażyści nie otrzymujący wynagrodzenia,
  • osoby pracujące na zlecenie lub pod nadzorem wykonawców, podwykonawców i dostawców,
  • osoby, które o naruszeniach dowiedziały się w trakcie procesu rekrutacyjnego lub innych negocjacji poprzedzających zawarcie umowy.

Ochrona będzie obejmowała tych sygnalistów, którzy informują o naruszeniach: 1) w ramach swojej organizacji lub 2) właściwe organy państwowe i unijne lub 3) bezpośrednio opinię publiczną lub media (np. na stronie internetowej, na portalach społecznościowych).

Sektory, w których ochrona sygnalistów jest szczególnie istotna

Komisja Europejska zdecydowała, że ochronę sygnalistów należy wprowadzić w następujących sektorach gospodarki:

  • prawa zamówień publicznych,
  • usług finansowych lub innych podatnych na pranie brudnych pieniędzy i finansowanie terroryzmu,
  • bezpieczeństwa towarów,
  • transportu
  • ochrony środowiska,
  • bezpieczeństwa nuklearnego,
  • bezpieczeństwa żywności i paszy, bezpieczeństwa i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego,
  • ochrony konsumenta,
  • ochrony prywatności, danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemu informacyjnego.

Jednocześnie powyższa lista nie ma charakteru zamkniętego – dyrektywa zakłada możliwość jej poszerzenia o kolejne obszary, w których zaistnieje potrzeba wzmocnienia egzekwowania prawa, a zgłaszanie nieprawidłowości przez sygnalistów będzie w tym zakresie kluczowe, oraz w sektorach, gdzie naruszenia prawa unijnego mogą powodować największe szkody dla interesu publicznego.

Wprowadzenie mechanizmów zgłaszania nieprawidłowości – zakres podmiotowy

Dyrektywa wprowadza możliwość zgłaszania nieprawidłowości zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.

W ramach sektora prywatnego na przedsiębiorców nałożone zostaną nowe obowiązki w zakresie organizacji mechanizmów zgłaszania nieprawidłowości, w tym ochrony sygnalistów. Obowiązki te będą dotyczyły przedsiębiorców:

  • zatrudniających minimum 50 pracowników lub tych, których roczny przychód wynosi ok 10 milionów euro, czyli średnich i dużych przedsiębiorców,
  • świadczących usługi finansowe – niezależnie od wielkości czy osiąganego przychodu.

Nowe obowiązki nie obejmą mikro i małych przedsiębiorców.

W ocenie Komisji koszty, jakie poniosą średni przedsiębiorcy w związku z realizacją nowych obowiązków, będą wynosiły jednorazowo ok. 1 374 EUR za wprowadzenie potrzebnych rozwiązań wynikających z dyrektywy oraz rocznie ok. 1 054,60 EUR za ich utrzymanie.

Ponadto dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia instytucji państwowych, które utworzą zewnętrzne mechanizmy informowania. Z kanałów tych korzystać będą mogli zarówno sygnaliści związani są z mikro- i małym przedsiębiorcą, jak i ci, którzy uznają ten sposób informowania za bardziej dogodny.

Wprowadzenie mechanizmów zgłaszania nieprawidłowości – zakres przedmiotowy

Wśród nowych obowiązków związanych z utworzeniem mechanizmów zgłaszania nieprawidłowości, jakie nakłada dyrektywa, wymienić należy przede wszystkim:

  • utworzenie wewnętrznych kanałów informowania (osobowych, pocztowych, skrzynek na skargi, alarmowych linii telefonicznych, platform internetowych), za pośrednictwem których sygnaliści będą mogli dokonać zgłoszenia nieprawidłowości,
  • utworzenie odpowiednich procedur informowania,
  • przeprowadzanie szkoleń w zakresie informowania wewnętrznego oraz zewnętrznego,
  • obowiązek reagowania na zgłoszenie w ramach limitu czasowego – od 3 do 6 miesięcy w przypadku skomplikowanego naruszenia, wymajającego nakładu czasu celem jego wyjaśnienia.

Ponadto podmioty prywatne i państwowe będą zobowiązane do wyznaczenia osoby odpowiedzialnej za odbieranie zgłoszeń i odpowiadanie na zgłoszenia o naruszeniach oraz udzielanie informacji o wynikach badania zgłoszonych nieprawidłowości.

Środki ochrony sygnalistów

W preambule do dyrektywy podkreślono, że sygnaliście należy zapewnić szeroki poziom ochrony przed działaniami ze strony podmiotu, którego dotyczą zgłaszane nieprawidłowości – zwłaszcza tymi o charakterze odwetowym (zarówno bezpośrednimi, jak i pośrednimi).

Podstawowym środkiem ochrony będzie zakaz stosowania jakichkolwiek środków odwetowych. W razie naruszenia tego zakazu przez przedsiębiorcę sygnalista będzie miał dostęp do następujących środków prawnych:

  • przywrócenie do pracy,
  • odwołanie od cofniętego pozwolenia na wykonywanie określonej działalności zawodowej, licencji, umowy,
  • odszkodowanie obejmujące zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści (np. za utratę przeszłego lub przyszłego wynagrodzenia, koszty zmiany pracy, koszty pomocy prawnej, leczenia),
  • zadośćuczynienie.

Projekt dyrektywy zakłada również ochronę w trakcie trwania zaistniałego pomiędzy stronami sporu sądowego m.in. w postaci możliwości ubiegania się o określone środki zabezpieczające (np. w celu powstrzymania pogróżek, nękania) oraz ochronę przed zwolnieniem aż do czasu zakończenia sporu. Sygnaliście jako stronie postępowania planowana dyrektywa gwarantuje podstawowe prawa procesowe dostępu do akt sprawy oraz do bycia wysłuchanym, a w razie wydania niekorzystnej decyzji przez organ procesowy – do wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto zgodnie z dyrektywą to na podmiocie, który dopuścił się stosowania środków odwetowych, spoczywa ciężar udowodnienia, że środki te zostały podjęte z przyczyn obiektywnych. Dyrektywa wprowadza również domniemanie prawdomówności zgłaszającego.

W zamyśle unijnego ustawodawcy przedstawione powyżej środki ochrony sygnalistów mają stanowić minimalny standard, który państwa członkowskie będą władne rozszerzyć o dodatkowe rozwiązania.

Sankcje za naruszenie obowiązków wynikających z dyrektywy

Projekt dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków wynikających z dyrektywy, zarówno w stosunku do osób fizycznych, jak i prawnych, które:

  • utrudniają lub próbują utrudniać zgłaszanie nieprawidłowości,
  • dopuszczają się działań o charakterze odwetowym,
  • dopuszczają się zachowań dokuczliwych w stosunku do sygnalisty,
  • naruszają zasadę anonimowości osoby zgłaszającej nieprawidłowości.

Sygnaliści będą mogli być objęci sankcjami, jeżeli będą dokonywać zgłoszeń lub ujawniać nieprawidłowości w sposób uporczywy lub w złej wierze. W takich przypadkach podmioty, które doznały szkody, będą uprawnione do uzyskania odszkodowania

Projekt dyrektywy nie wskazuje, jakiego charakteru sankcje państwa członkowskie powinny wprowadzić – administracyjne czy karne, i nie wyznacza granic minimalnych tych sankcji, pozostawiając w tym zakresie ustawodawcom krajowym swobodę decyzyjną. W projekcie zaznaczono jedynie, że sankcje powinny być proporcjonalne, efektywne i odstraszające.

Czas na zmiany

Na tle przedstawionej dyrektywy oraz innych planowanych zmian ustawodawczych (np. projekt ustawy o jawności życia publicznego, projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary) wyraźnie rysuje się tendencja do nakładania na przedsiębiorców kolejnych obowiązków związanych z tworzeniem wewnętrznych mechanizmów zgłaszania nieprawidłowości. Aby przygotować się do nadchodzących zmian, warto wdrożyć wewnętrzny mechanizm zgłaszania nieprawidłowości, jeszcze zanim dyrektywa zostanie przyjęta i implementowana.

Mechanizm ten powinien zapewniać należytą ochronę sygnaliście, a przy tym umożliwiać przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, ustalenie, czy doszło do nieprawidłowości, podjęcie odpowiednich decyzji naprawczych oraz ewentualne zgłoszenie do właściwego organu. Wykrycie nieprawidłowości z pomocą wewnętrznych procedur zgodności ograniczy bowiem negatywne skutki dla przedsiębiorstwa i osób nim zarządzających: będą one znacznie mniejsze aniżeli w przypadku, gdy informacja o nieprawidłowości pochodzić będzie ze źródła zewnętrznego, a postępowanie będzie prowadzone przez instytucje zewnętrzne.

Będziemy Państwa na bieżąco informować o postępach prac nad wspomnianymi rozwiązaniami.

Magdalena Kotowicz, Janusz Tomczak, adwokat, praktyka karna kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Koncern Volkswagen instalował w swoich samochodach nielegalne oprogramowanie, które zmniejszało emisję szkodliwych substancji tylko podczas oficjalnych testów laboratoryjnych. Gdy oprogramowanie rozpoznawało, że samochód wyjechał na ulice, emisja szkodliwych substancji zaczynała znacząco (szacuje się, że nawet 40-krotnie) przekraczać dozwolone limity. Nieprawidłowości wykryto dzięki sygnalistom.

2Antoine Deltour, księgowy w luksemburskim oddziale PwC oraz współpracujący z nim Raphael Halet ujawnili w 2014 r. reporterom z Międzynarodowego Konsorcjum Dziennikarzy Śledczych (ICIJ) 30 tys. stron dokumentów dotyczących rozliczeń podatkowych prowadzonych przez międzynarodowe korporacje na terenie Luksemburga w latach 2002-2010, które rejestrowały w tym celu specjalne spółki. ICIJ w listopadzie 2014 r. opublikowało raport ukazujący, jak 350 wielkich korporacji uniknęło dzięki takim mechanizmom konieczności zapłacenia milionów euro podatków w krajach, w których osiągnęły zyski (często w państwach UE). Luksemburg oferował im wyjątkowo niskie stawki podatkowe. Korzystać miały na tym m.in. Apple, IKEA czy Pepsi.

3 Anonimowy informator (ps. John Doe) przekazał niemieckiej gazecie „Sueddeutsche Zeitung” ponad 11,5 mln plików ujawniających, że panamska kancelaria prawna Mossack Fonseca, specjalizująca się przede wszystkim w finansowych usługach offshore, pomagała tysiącom swoich klientów ulokować pieniądze w innych krajach, zwłaszcza w rajach podatkowych. 140 klientów kancelarii miało powiązania z politykami i urzędnikami państwowymi (z jej usług korzystali m.in. Władimir Putin, premier Chin Li Peng czy członkowie rodziny Davida Camerona).

4Cambridge Analytica, firma specjalizująca się w politycznym doradztwie, w 2014 roku w nielegalny sposób pozyskała dane ok. 87 milionów użytkowników Facebooka, na podstawie których skonstruowała algorytm pozwalający na sprofilowanie i spersonalizowanie przekazu politycznego pod konkretnego użytkownika. Proceder miał na celu trafniejsze publikowanie treści związanych z kampanią prezydencką w USA, w której zwyciężył Donald Trump. 2 maja 2018 r. firma ogłosiła bankructwo. Nieprawidłowości wykryto dzięki sygnalistom.

5 W Polsce ochrona sygnalistów ma być wprowadzona w projektowanej ustawie o jawności życia publicznego, o której pisaliśmy w artykule pt. „Projekt ustawy o jawności życia publicznego – nowe obowiązki przedsiębiorcy i pracodawcy”. Ponadto takie rozwiązania zawiera również projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary opublikowany w dniu 25 maja 2018 r.