Umorzenie postępowania przez Trybunał nie przesądza sprawy


Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę odnoszącą się do skutku postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i obowiązywania przepisów o reformie rolnej umożliwiających zainteresowanym dochodzenie zwrotu nieruchomości.

Uchwała Siedmiu Sędziów NSA z 10 stycznia 2011 roku (sygn. akt I OPS 3/10)

Problem rozważany przez rozszerzony skład NSA powstał w związku z podjęciem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z 1 marca 2010 roku (sygn. akt P 107/08) o umorzeniu postępowania.

Trybunał umarza postępowanie

Postępowanie przed TK dotyczyło przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej („rozporządzenie”).

Zainicjowało je pytanie WSA w Warszawie, czy § 5 rozporządzenia „w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej” jest zgodny z przepisami Konstytucji.

Trybunał nie rozpatrzył sprawy merytorycznie i umorzył postępowanie, podając jako powód utratę mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia. W ocenie TK moc obowiązująca § 5 rozporządzenia wyczerpała się bowiem po zakończeniu reformy rolnej w latach 40. i 50. XX wieku.

Trybunał wskazał, że powyższe rozporządzenie nie może być aktualnie stosowane przez organy administracji, szczególnie nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz reformy rolnej.

Powstają rozbieżności w orzecznictwie

Pojawiły się jednak wątpliwości co do skutków postanowienia TK dla praktyki sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów administracji dotyczące reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bowiem – już po rozstrzygnięciu TK – w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów administracji przesądzających o zwrocie właścicielom wywłaszczonego majątku jako niepodlegającego pod zasady reformy rolnej. Decyzje te wydano bowiem właśnie na podstawie wskazanego § 5 rozporządzenia, który to przepis, jak wskazał Trybunał, już nie obowiązuje.

Skutek postanowienia Trybunału

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Jednakże przy formułowaniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez rozszerzony skład NSA wskazano, że skutki wyroków TK określa art. 190 ust. 3 i 4 w związku z art. 188 Konstytucji – przepisy te określają moment wejścia w życie orzeczenia, przewidują skutek w postaci możliwości wznowienia postępowania zakończonego w indywidualnej sprawie i zawierają katalog kontrolowanych aktów.

Wymienione przepisy nie muszą jednakże odnosić się do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania, stąd postanowienie Trybunału w sprawie P 107/08 nie posiadałoby mocy powszechnie obowiązującej.

Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje stanowisko

Przedstawione stanowisko znalazło aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu, sąd administracyjny nie jest związany poglądem TK zawartym w postanowieniu P 107/08, bowiem skutek z art. 190 ust. 1 Konstytucji (powszechne obowiązywanie i ostateczność) odnosi się jedynie do wyroków Trybunału.

Słuszna jest także teza formułowana od dłuższego również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, pozwalająca przyjąć, że przepis obowiązuje w systemie prawa, dopóki na jego podstawie są podejmowane indywidualne akty stosowania prawa.

Zdaniem NSA taka wykładnia odpowiada konstytucyjnej zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa).

Zatem jeśli określona norma prawna (w tym przypadku § 5 rozporządzenia) jest stosowana długotrwale i konsekwentnie wobec jednostek w praktyce sądów i organów administracji publicznej, nie można przyjąć, że norma ta nie obowiązuje – szczególnie jeżeli w systemie prawa nie zostały nigdy uchwalone przepisy uchylające, jak w rozpatrywanej sprawie.

Wprawdzie wątpliwości co do treści norm zmieniających lub uchylających bądź też ich skutku powstają w każdym systemie prawnym, zwłaszcza gdy nie zostały jeszcze ukształtowane odpowiednie standardy legislacji, jednak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, „”Ofiarami” tego typu wątpliwości nie mogą jednak stawać się jednostki”.

Nie może być bowiem tak, że to jednostka, do której odnosi się konkretny przepis prawa, będzie decydować, czy przepis obowiązuje, czy nie. Tym bardziej, jeśli nie ma jasnej podstawy do jego uchylenia i przepis ten jest ciągle konsekwentnie stosowany.

Poglądy składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dążące do ochrony interesów jednostki i przewidujące zachowanie możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości bezpodstawnie odebranych w trakcie reformy rolnej, zasługują więc na pełną aprobatę.

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy