Trybunał Sprawiedliwości UE o zasadzie praworządności – omówienie wyroku


W wyroku wydanym 24 czerwca br. w sprawie C-619/18 Komisja Europejska przeciwko Polsce TSUE orzekł, że ustawa obniżająca wiek emerytalny sędziów Sądu Najwyższego stanowiła naruszenie art. 19 Traktatu o UE stanowiącego uszczegółowienie zasady praworządności określonej w art. 2 tego traktatu. Skąd taki wyrok?

Na wstępie warto przypomnieć, czego dotyczyło postępowanie wytoczone Polsce przez Komisję. Ustawa z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, która weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., wprowadziła zasadę, że sędziowie Sądu Najwyższego przechodzą w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia. Przy czym sędziowie, jeżeli stan zdrowia im na to pozwala, mogą nie później niż na 6 miesięcy i nie wcześniej niż na 12 miesięcy przed ukończeniem 65 lat złożyć oświadczenie o woli dalszego zajmowania tego stanowiska, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może wyrazić zgodę na zajmowanie przez nich tego stanowiska przez kolejne 3 lata (zgoda taka może zostać ponowiona raz, na kolejne 3 lata).

Biorąc pod uwagę, że na mocy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym sędziowie Sądu Najwyższego przechodzili w stan spoczynku z dniem ukończenia 70 roku życia, z możliwością przedłużenia do 72 roku życia, jeżeli stan zdrowia im na to pozwalał (bez uzyskiwania niczyjej zgody), Komisja stwierdziła, że nowa regulacja naruszyła zasadę niezawisłości sędziowskiej.

Sprawa została wniesiona do Trybunału Sprawiedliwości. Komisja dodatkowo przedstawiła Trybunałowi wniosek o zastosowanie środków tymczasowych zawieszających stosowanie nowych przepisów, aż do wydania ostatecznego wyroku w sprawie, a Trybunał (rozpatrujący sprawę w składzie wielkiej izby) przychylił się do tego wniosku. Ponadto, na wniosek Komisji, sprawa została objęta przyspieszonym trybem rozpatrywania.

W międzyczasie, ustawą z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym, która weszła w życie 1 stycznia 2019 r., zakwestionowane przez Komisję przepisy zostały przez Polskę uchylone. Komisja podtrzymała jednak skargę, a Trybunał uznał, że ponieważ zmiana ustawy nastąpiła już po ostatecznym terminie na jej wprowadzenie wyznaczonym przez Komisję, postępowanie przeciwko Polsce będzie kontynuowane.

Kompetencje Unii do oceny przestrzegania zasady praworządności przez państwa członkowskie

Trybunał przypomniał, że z art. 49 Traktatu o UE wynika, że Unia łączy państwa, które dobrowolnie do niej przystąpiły, i tylko takie państwa, które dobrowolnie przestrzegają wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 tego traktatu. Wartościami tymi są poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Zgodnie z treścią wspomnianego artykułu wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Z tego powodu prawo unijne opiera się na podstawowym założeniu, że każde państwo członkowskie dzieli wspomniane wartości z wszystkimi pozostałymi państwami. Dlatego między państwami członkowskimi istnieje zaufanie dotyczące poszanowania dla wspólnych standardów, co zapewnia skuteczność i efektywność prawu Unii Europejskiej oraz umożliwia współpracę sądową pomiędzy tymi państwami.

Jak już wielokrotnie Trybunał wskazywał, kluczowym elementem takiego systemu sądowniczego, zapewniającym jednolitość stosowania i autonomię prawa unijnego, jest procedura pytania prejudycjalnego kierowanego przez sądy krajowe do Trybunału Sprawiedliwości, zapewniająca jedną, spójną interpretację prawa stanowionego przez instytucje UE.

Ponadto Trybunał podkreślił, że Unia jest unią prawa, w której podmioty uprawnione są do kwestionowania przed sądem zgodności z prawem każdej decyzji i aktu krajowego dotyczącego stosowania wobec nich aktu prawa UE.

Z powyższych względów art. 19 Traktatu o UE, który konkretyzuje zasadę praworządności, wymienioną w art. 2 tego traktatu jako podstawową wartość przestrzeganą w Unii, powierza sądom państw członkowskich zadanie zapewnienia stosowania prawa unijnego oraz ochronę sądową praw wywiedzionych z prawa UE. Na państwa członkowskie nałożony jest obowiązek ustanowienia takiego systemu środków odwoławczych i procedur, który zapewni skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem unijnym.

Trybunał podkreślił, że zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie podmioty wywodzą z prawa Unii, stanowi ogólną zasadę prawa unijnego, wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i wyrażoną w art. 6 i 13 Europejskiej konwencji praw człowieka, której członkami są wszystkie państwa UE. Zasada ta powtórzona jest w art. 47 Karty praw podstawowych UE, która stosowana jest w dziedzinach objętych prawem UE.

W konsekwencji Trybunał stwierdził, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do tych państw, to w dalszym ciągu mają one obowiązek przestrzegania zobowiązań wynikających z prawa UE. Tak więc kompetencje państw członkowskich powinny być wykonywane zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa UE.

Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację, Trybunał zauważył, że Sąd Najwyższy może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem i wykładnią prawa unijnego oraz że jest częścią systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii w rozumieniu art. 19 Traktatu o UE. Dlatego Sąd Najwyższy powinien gwarantować wymogi skutecznej ochrony sądowej.

Zapewnienie skutecznej ochrony sądowej jest zagwarantowane tylko, jeżeli organ sądowy zachowuje niezależność, na co wskazuje również art. 47 Karty praw podstawowych UE posługujący się zwrotem „prawo dostępu do niezawisłego sądu”.

Trybunał w wyroku w sprawie C-216/18 PPU dotyczącym ekstradycji obywatela polskiego z Irlandii do Polski (o którym pisaliśmy tutaj) wyraźnie stwierdził, że wymóg niezawisłości sędziowskiej stanowi integralny element sądzenia i wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty wywodzą z prawa Unii oraz zachowania wartości wspólnych państwom Unii, określonych w art. 2 Traktatu o UE, a w szczególności wartości państwa prawa.

Wymóg niezależności sądów

Oceniając zarzuty Komisji Europejskiej, Trybunał nawiązał do swojego wcześniejszego orzecznictwa w sprawie sędziów węgierskich C-286/12, sędziów portugalskich C-64/16 oraz w sprawie przekazania z Irlandii do Polski polskiego obywatela na podstawie europejskiego nakazu aresztowania C-216/18 PPU.

Trybunał wskazał, że prawo do niezawisłego sądu obejmuje dwa aspekty. Po pierwsze, by dany organ wypełniał swe zadania autonomicznie, bez podporządkowania lub podległości w ramach hierarchii służbowej, bez nakazów lub wytycznych z jakiegokolwiek źródła oraz bez ingerencji i nacisków z zewnątrz. W tym kontekście konieczne jest istnienie określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby wykonujące zadanie sądzenia.

Po drugie, by organ był bezstronny, obiektywny oraz nie posiadał jakiegokolwiek interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem prawa. Aby zapewnić niezawisłość organu, orzecznictwo Trybunału wymaga w szczególności, by przypadki odwołania członków tego organu były oparte na wyraźnych przepisach ustawowych, a także by system środków dyscyplinarnych w odniesieniu do członków organu zawierał gwarancje wyłączające możliwość politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych.

W odniesieniu do zasady nieusuwalności sędziów Trybunał podkreślił, że wymaga ona w szczególności, by sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji. Zasada ta może doznawać wyjątków wyłącznie jeżeli są one uzasadnione nadrzędnymi i uzasadnionymi prawnie względami, z poszanowaniem odpowiednich procedur, w przypadku niezdolności do pełnienia obowiązków lub rażącego uchybienia. Wyjątki od zasady nieusuwalności sędziów muszą spełniać wymóg proporcjonalności i nie mogą prowadzić do powstania uzasadnionych wątpliwości co do niezależności sądu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem stron.

W ocenie Trybunału zmiany wprowadzone ustawą z 2017 r. o Sądzie Najwyższym, nawet jeżeli miały na celu dostosowanie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów do powszechnego wieku emerytalnego, nie spełniały wymogów proporcjonalności. Przede wszystkim ze względu na to, że w odróżnieniu od zasad ogólnych dotyczących pracowników, gdzie przejście na emeryturę jest dobrowolne, w świetle ustawy przejście sędziów w stan spoczynku następuje z urzędu, z zastrzeżeniem możliwości dalszego zajmowania stanowiska na podstawie uznaniowej decyzji Prezydenta. Ponadto wprowadzono wspomniane rozwiązania bez przewidzenia środków przejściowych, które chroniłyby uzasadnione oczekiwania sędziów sprawujących urząd w chwili wejście w życie nowych przepisów. Warunki i zasady proceduralne, jakim nowa ustawa podporządkowała dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, zdaniem Trybunału nie gwarantowały niezawisłości sędziowskiej.

Rozwój orzecznictwa Trybunału

Omawiany wyrok stanowi kolejny krok w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości precyzującym aksjologiczne założenia porządku prawnego Unii Europejskiej. Paradoksalnie, atmosfera kryzysu, który dotyka Unię Europejską, tworzy sprzyjającą atmosferę dla uwypuklenia w orzecznictwie Trybunału fundamentalnych wartości leżących u podstaw projektu europejskiego, które warunkują jego funkcjonowanie. Obok wspomnianych w artykule wyroków w maju br. zapadły również dwa ciekawe wyroki dotyczące niezależności organu wydającego europejski nakaz aresztowania (w sprawie C-509/18 i w sprawach połączonych C-508-19 i C-82/19 PPU). Wkrótce spodziewać należy się również wyroku w odpowiedzi na polskie pytania prejudycjalne dotyczące niezależności Krajowej Rady Sądownictwa (C-585/18, C-624/18, C-625/18). Opinia rzecznika generalnego została wydana 27 czerwca br.

Agnieszka Kraińska, radca prawny, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy