Trybunał Konstytucyjny o zasadach ustalania opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny


Zdaniem Trybunału, aby stwierdzić niekonstytucyjność regulacji ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego, należałoby wykazać, że regulacja taka pozbawia te jednostki dochodów niezbędnych do realizowania części lub całości zadań.

13 lipca br. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt K 10/09) w sprawie połączonych wniosków Rady Miejskiej w Polkowicach, Rady Gminy Jerzmanowa, Rady Gminy w Radwanicach oraz Rady Gminy Lubin, dotyczących zbadania zgodności z konstytucją artykułu 84 ust. 1-7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (ustawa).

Kwestionowane przez wnioskodawców przepisy dotyczą ustanowionej w art. 84 ustawy konstrukcji opłaty eksploatacyjnej, jaką winien uiszczać przedsiębiorca wydobywający kopalinę.

Wpływy z opłaty eksploatacyjnej są w 60% dochodami gmin i jako takie planowane są w budżetach gmin z jednoczesnym przeznaczeniem na finansowanie określonych zadań publicznych. Jednocześnie, zgodnie z ustawą, wysokość opłaty jest uzależniona od stawek opłat dla poszczególnych rodzajów kopalin, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów.

Dowodząc niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy z art. 2, 7 oraz 167 ust. 1 i 2 konstytucji, a także niezgodności art. 84 ust. 4 z art. 92 ust. 1 i art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 konstytucji, wnioskodawcy podnosili w szczególności, że wskazany w kwestionowanych przepisach sposób ustalania opłaty eksploatacyjnej narusza zasadę odpowiedniego władztwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Wskazywali przy tym, że zawarte w ustawie upoważnienia dla Rady Ministrów oznaczają przekazanie do regulacji w drodze aktu wykonawczego stawek opłaty eksploatacyjnej, będącej materią zastrzeżoną do regulacji ustawowej.

Stwierdzając zgodność powyższych przepisów z konstytucją, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w przypadku gdy wnioskodawca zarzuca niezgodność przepisu z art. 167 ust. 1 konstytucji, nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że dochody jednostek samorządu terytorialnego są niewystarczające dla realizacji zadań publicznych.

W takiej bowiem sytuacji konieczne jest wykazanie dysproporcji między zakresem zadań i dochodów administracji rządowej oraz poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ograniczających dochody jednostek samorządu terytorialnego wymaga m.in. wykazania, że jednostki te nie są w stanie realizować niektórych bądź też wszystkich swoich zadań bez dochodów, których zostały pozbawione w wyniku wejścia w życie danej regulacji.

Trybunał wskazał dalej, że samo zmniejszenie wpływów z opłaty eksploatacyjnej nie może przesądzać o niekonstytucyjności regulacji. Zmniejszenie takich wpływów należy bowiem rozumieć jako modyfikację źródła dochodów własnych, nie zaś jego eliminację, i to nawet wtedy, gdy rezultat modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gminy.

Zdaniem Trybunału, o ile ustawodawca w sposób rażący nie naruszy istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu co do zasady daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów gmin, jak i poziomu tych dochodów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego problemów interpretacyjnych związanych z wykładnią pojęcia „wydobyta kopalina” (której ilość bezpośrednio wpływa na wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dla stwierdzenia niezgodności przepisu z konstytucją nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z użycia w przepisie zwrotu niedookreślonego. Pozbawienie mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niejasności należy traktować jako środek ostateczny. Środek ten może być stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności jego wykładnia sądowa, okażą się niewystarczające.

Zdaniem Trybunału dokonanie wiążącej wykładni art. 84 ust. 2 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych umożliwia jego jednolite stosowanie przez adresatów, tj. organy administracji oraz przedsiębiorców. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że interpretacja użytego w tym przepisie pojęcia „wydobyta kopalina” jest dowolna i arbitralna, a przepis jest nieprecyzyjny w stopniu, który uniemożliwia dokonanie jego wykładni za pomocą odpowiednich reguł interpretacyjnych.

Maciej Szewczyk, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy