Strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę


Celem nowelizacji Prawa budowlanego z 27 marca 2003 r., która weszła w życie 11 lipca 2003 r., było m.in. uproszczenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego. Jednym z instrumentów służącym do osiągnięcia tego celu było ograniczenie liczby podmiotów będących stronami postępowania. Stronie przysługuje bowiem prawo aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, a więc możliwość składania wniosków czy odwołań, co niewątpliwie wydłuża czas trwania postępowania.

Definicja strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę

Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego – w zakresie nieuregulowanym Prawem budowlanym – zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (w tym zabudowie) tego terenu.

Ustalenie stron postępowania w praktyce

Jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji, intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości.

W praktyce orzeczniczej reprezentowany jest pogląd, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Jeśli inwestor realizuje budowę, zachowując odległości przewidziane w przepisach szczególnych, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, a granice obszaru oddziaływania obiektu nie przekraczają granic obszaru inwestycji. Wówczas właściciele, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości nie będą stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Według innej linii orzeczniczej (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14) pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy, podobnie jak postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem właściciele nieruchomości sąsiednich zostają pozbawieni przymiotu strony. W świetle drugiego definicja strony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odpowiada definicji strony w art. 28 k.p.a. Oba przedstawione stanowiska nie odpowiadają przy tym woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy z 27 marca 2003 r.

W tej sytuacji zasadne wydaje się przyjęcie poglądu pośredniego. Zgodnie z tym poglądem, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., II OSK 2021/16). Przykładem takiej sytuacji jest budowa w skomplikowanych warunkach geotechnicznych. Z warunków tych wynika możliwość zagrożenia dla zabudowy sąsiednich nieruchomości, co winno znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy sąsiednich nieruchomości będą stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Iwona Kasperek, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy