Mirella Lechna

Sąd sądem, a sprawiedliwość po stronie bogatych

Dopóki w Polsce na wniesienie skargi na orzeczenie KIO będą mogły sobie pozwolić tylko zamożne podmioty, dopóty gwarancja dostępu do sądu w takich sprawach będzie iluzoryczna.

Odkąd w grudniu 2009 r. znowelizowano ustawę o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, zdarza mi się zdumiewać zagranicznych ekspertów prawa zamówień publicznych stwierdzeniem, że podjęcie czynności przez sąd powszechny w celu rozpoznania sprawy dotyczącej udzielenia zamówienia kosztuje w Polsce ponad 1 milion euro. Po chwili każdy z nich stwierdza, że takie rozwiązanie jest niezgodne z dyrektywą w sprawie koordynacji procedur odwoławczych i wkrótce zostanie zmienione. Teraz będzie okazja, aby zadziwić kolegów jeszcze bardziej, bo polski Trybunał Konstytucyjny nie dopatruje się w tej regulacji nieprawidłowości.

Istotna bariera

Trybunał rozpatrywał skargi wykonawców zamówienia, którzy wnieśli o zbadanie, czy zgodny z Konstytucją RP jest przepis ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Przepis ten stanowi, że od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej wnoszonej do sądu okręgowego po otwarciu ofert pobiera się opłatę w wysokości 5 proc. wartości przedmiotu danego zamówienia (nie więcej niż 5 mln zł).

Zastrzeżenia takie pojawiają się od momentu wejścia przepisu w życie, a uzasadniane są dotychczasowym orzecznictwem TK, który wielokrotnie stwierdzał, że wysokie koszty utrudniają dostęp do sądu, i postulował, aby ustawodawca ustalał opłaty na najniższym poziomie, nieprzekraczającym rzeczywistych kosztów postępowania. Zdaniem TK gwarancja dostępu do sądu nie sprowadza się do zwalniania najuboższych z kosztów sądowych, barierę stanowi także sytuacja, w której „rzeczywista możliwość korzystania z prawa dostępu do sądu istnieje [...] jedynie wówczas, gdy prowadzenie sporu sądowego o prawa majątkowe jest opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia”.

W wyroku z 14 stycznia 2014 r. Trybunał zaprezentował jednak stanowisko odmienne. Powołując się m.in. na swobodę ustawodawcy co do wyboru metody ustalenia opłaty sądowej w sprawach cywilnych, stwierdził, że „Wybór metody [ustalania opłaty sądowej], sam w sobie, nie przesądza jeszcze rezultatu testu konstytucyjności, ponieważ decydujące znaczenie ma nie algorytm obliczania kosztów, ale wpływ całego „unormowania kosztowego” na prawa i wolności gwarantowane ustawą zasadniczą”. Uznał też, że mechanizm naliczenia opłaty od skargi na orzeczenie KIO nie różni się od tego w sprawach o prawa majątkowe, określonego jako 5 proc. wartości przedmiotu sporu lub przedmiotu zaskarżenia i że wspólna wysokość procentowego określenia wysokości wpisu nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do sądu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Szkoda, że Trybunał nie pochylił się nad tym, że barierą w dostępie do sądu są wysoki maksymalny pułap i podstawa obliczenia opłaty sądowej będąca sumą kosztów realizacji całej inwestycji objętej zamówieniem.

Wątpliwy dostęp

Opłata sądowa w sprawach cywilnych, niezależnie od wartości roszczenia, nigdy nie przekracza wysokości 100 000 zł, która jest wskazywana jako niezaporowa. Skarga na rozstrzygnięcie KIO, aby zachować ten pułap, musiałaby dotyczyć zamówienia o wartości do 2 mln zł. Oznacza to, że w większości spraw najbardziej istotnych dla interesu publicznego i o najwyższym stopniu skomplikowania, tj. dotyczących przetargów dla robót budowlanych znacznie powyżej progów unijnych, realizacja prawa dostępu do sądu uzależniona będzie od tego, czy skarżący będzie w stanie wnieść opłatę sądową w wysokości 5 mln zł.

Intencja wprowadzenia w 2009 r. zaskarżonego przepisu nie budzi wątpliwości – poprzednia regulacja (opłata stała w wys. 3000 zł) mogła „relatywnie zachęcać do wnoszenia skarg w postępowaniach o udzielenie zamówień o znacznych wartościach”. Zwiększono ją więc 1500-krotnie, co pozwoliło Polsce szczycić się statystykami tempa rozstrzygania spraw dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych. Wydaje się, że w sprawach najistotniejszych i najbardziej skomplikowanych ochrona przed zalewem spraw bezpodstawnych jest nadmierna – regulacja zapobiega wnoszeniu skarg w ogóle. TK, powstrzymując się od rozpatrzenia konstytucyjności tej regulacji ze względu na kwestie formalne, pozbawił długo oczekiwane rozstrzygnięcie praktycznego znaczenia.

Tylko dla wybranych

Tymczasem etap skargi jest niezbędnym elementem kontroli sądu nad rozstrzygnięciem organu niesądowego realizowanym w celu ochrony praw uczestników rynku zamówień publicznych i interesu publicznego. Dyrektywa 89/665/EWG wymaga od państw członkowskich, by przyznały stronom uprawnienie do wnoszenia środków odwoławczych przed inny niż KIO organ sądowy. Dopóki jednak w Polsce na wniesienie skargi na orzeczenie KIO będą mogły pozwolić sobie tylko najbogatsze podmioty, dopóty gwarancja dostępu do sądu powszechnego w takich sprawach będzie iluzoryczna.

Mirella Lechna, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Artykuł ukazał się w Rzeczpospolitej 11 lutego 2014 roku