Joanna Prokurat, Wojciech Marszałkowski

Rolnik w starciu z ARiMR

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) bacznie przygląda się wnioskom rolników o przyznanie płatności w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Skutkuje to znacznym wzrostem liczby negatywnie rozpatrywanych wniosków, a nawet zmianą uprzednio wydanej decyzji o dofinansowaniu.

EFRROW za pośrednictwem ARiMR w ramach wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w latach 2007-2013 wypłacił polskim rolnikom kwotę znacznie przewyższającą 50 miliardów złotych. Rozmiar przekazanego wsparcia świadczy o skali działalności ARiMR oraz o skali ewentualnych problemów, które mogą wyniknąć na tle realizacji PROW.

Na czym stoi rolnik?

W ostatnich miesiącach wielu rolników otrzymało decyzję odmawiającą przyznania płatności opartą na zarzucie sztucznego stworzenia przez producenta rolnego warunków wymaganych do otrzymania płatności, ukierunkowanego na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Ze względu na powagę problemu przeciwdziałania obejściom prawa, zagadnienie to nie tylko zostało uregulowane w aktach prawnych dotyczących poszczególnych działań w ramach PROW, ale też unormowane horyzontalnie w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie 2988/95). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 2988/95: „Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści”. Stwierdzenie obejścia prawa stanowi bezwzględną przesłankę negatywną przyznania płatności, a w przypadku wypłacenia dofinansowania może pociągać za sobą obowiązek jego zwrotu, jako nienależnego lub bezprawnie uzyskanego, wraz z odsetkami. Pomimo zastrzeżenia zawartego w omawianym przepisie, zgodnie z którym odmowa lub zwrot płatności nie są karą, trudno nie zauważyć, że norma ma charakter sankcyjny. Konsekwencją zastosowania tego przepisu nie jest bowiem jedynie przywrócenie stanu zgodnego z prawem, gdyż ten efekt można uzyskać np. poprzez zmniejszenie wartości przyznanej płatności lub zapłatę odsetek, lecz prowadzi do całkowitego pozbawienia rolnika wsparcia finansowego.

Działanie zgodne z prawem jest sprzeczne z prawem

Sankcyjny charakter przepisu z założenia powinien motywować ARiMR do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i uwarunkowań gospodarczych pod kątem spełniania przesłanek zawartych w przepisie. Samo wyodrębnienie przesłanek jest jednak kłopotliwe, bowiem przepis został wadliwie przetłumaczony na język polski, co uniemożliwia trafne ich zidentyfikowanie.

Polska wersja art. 4 rozporządzenia 2988/95 zawiera następujące przesłanki odmowy przyznania płatności:

  1. pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego,
  2. istnienie sztucznych warunków,
  3. zamiar skierowany na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Tymczasem zgodnie z wersją angielską, niemiecką czy francuską pierwszą przesłankę stanowi pozyskanie korzyści sprzecznych (a nie w sposób sprzeczny) z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.

Ta z pozoru drobna różnica niesie poważne konsekwencje dla rolnika – potencjalnego beneficjenta płatności. W obowiązującym stanie prawnym to nie sposób pozyskania korzyści powinien być uznawany za odrębną przesłankę zastosowania sankcji – w takiej sytuacji bowiem dochodzi do krzyżowania się przesłanki 1 i 3 – lecz fakt, że korzyść jest sprzeczna z celami systemu wsparcia. Praktyka organów administracji opiera się jednak na wykładni gramatycznej przepisu – ARiMR przyjmuje, że wynikające ze stworzenia sztucznych warunków uzyskanie środków w wyższym rozmiarze oznacza, że sposób pozyskania środków jest sprzeczny z odpowiednimi celami. Paradoksalnie, stojąc na zajętym stanowisku, ARiMR działa w granicach prawa.

W poszukiwaniu rozwiązania

Podobne sytuacje zazwyczaj znajdują swój finał w sądzie administracyjnym. Dotychczasowy skromny dorobek orzecznictwa nie wypracował jednak stanowiska w zakresie obejścia prawa przez rolników. Pojedyncze orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i niedawne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2014 r. (sygn. II GSK 2076/2012) ograniczają się do stwierdzeń na tyle ogólnych, że nie prowadzą do konstruktywnych wniosków. Nie zwracają także uwagi na dysonans pomiędzy treścią przekładów rozporządzenia 2988/95.

W poszukiwaniu rozwiązania sięgnąć można do orzecznictwa sądów innych krajów członkowskich Unii Europejskiej, takich jak na przykład Szkocki Sąd Gruntowy (Scottish Land Court – wyspecjalizowany sąd zajmujący się sprawami rolnictwa, dzierżawy gruntów oraz subwencji w Szkocji).

Wykładni analizowanego przepisu można też szukać w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Jednakże jedynym dotychczas orzeczeniem TSUE bezpośrednio dotyczącym problemu obejścia prawa w płatnościach dla rolnictwa jest wyrok z 12 września 2013 r. w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond „Zemedelie” – Razplasztatelna agencija (sygn. C‑434/12). Odnosi się on do odpowiednika omawianego art. 4 rozporządzenia 2988/95 znajdującego się w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Według TSUE przepis należy interpretować w ten sposób, że jego stosowanie wymaga jednoczesnego istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego, zatem brak któregokolwiek z nich skutkuje niestosowaniem sankcji.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW.

W ramach drugiego elementu do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Wyrok w sprawie Słynczewa siła potwierdza zatem, że w istocie obok przesłanki stworzenia sztucznej struktury i przesłanki celowego działania należy wyróżniać przesłankę osiągnięcia celu systemów wsparcia. W tym względzie sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji działań zmierzających do obejścia prawa podejmowanych przez te osoby. Podane przez TSUE elementy mają jednak charakter jedynie przykładowy i stanowią wyłącznie wytyczne kierunkowe, jakimi powinien posłużyć się sąd krajowy rozpoznając konkretną sprawę. W szczególności trudno dopatrywać się w powołanym wyroku ostatecznej konkluzji, która mogłaby stanowić przesądzający argument w dyskusji z organem.

Karty się odwracają

ARiMR w istocie stawiany jest w dość trudnej sytuacji, bowiem oprócz analizy prawnej warunków wykonywania działalności rolniczej zmuszony jest do przeprowadzenia analizy ekonomicznej i teleologicznej.

Ocena, czy prowadzenie działalności odbywa się w sztucznych warunkach, wymaga zawsze indywidualnej analizy konkretnego przypadku. W dużym uproszczeniu, warunki można uznać za sztuczne, jeśli forma prowadzenia działalności nie ma historycznego uzasadnienia oraz, w warunkach konkretnej sprawy, obiektywnie nie przystaje do realizowanych celów gospodarczych, a zarazem prowadzi do zawyżenia wysokości płatności. Należy jednak uwzględnić możliwość stosowania różnych form gospodarowania, które zmieniają się z czasem, np. odpłatne powierzanie określonych zadań do wykonania podmiotom zewnętrznym.

Przepis zakłada, że sankcjonowane są jedynie sytuacje, w których sztuczne warunki powstają ze względu na zamiar uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia w ogóle lub w zawyżonym wymiarze. Dopiero udowodnienie intencjonalnego działania zmierzającego do objętego świadomością celu związanego z uzyskaniem płatności pozwala ARiMR na odmowę płatności.

Rolnik bierny lub skuteczny

Analizowana regulacja prawna jest dość nieczytelna. Trudno uniknąć wrażenia, że mamy do czynienia z legislacyjnym superfluum, gdy w kilku szczegółowych rozporządzeniach można spotkać bliźniacze postanowienia obudowane wykładnią legalną zawartą w preambułach. O ile agencje państwowe nie mają trudności z działaniem wśród rozproszonych regulacji prawnych, o tyle rolnicy co do zasady z roku na rok wypełniający analogiczne wnioski mogą mieć kłopot z odnalezieniem się w legislacyjnej rzeczywistości i w efekcie otrzymać od ARiMR decyzję odmawiającą przyznania płatności.

Otrzymanie takiej decyzji nie stanowi ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż rolnik może skorzystać z dostępnych środków odwoławczych. Jeśli zostaną dobrze przygotowane, mogą okazać się skuteczne i zakończyć się przyznaniem lub utrzymaniem płatności. Warto o nich pomyśleć, bowiem raz ustalone przez organ istnienie sztucznych warunków nie tylko powoduje odebranie dofinansowania w roku bieżącym, ale prawdopodobnie przełoży się na odmowę przyznania płatności w kolejnych latach.

Joanna Prokurat, Wojciech Marszałkowski, praktyka prawa pomocy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy