Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych


Każdy sąd, zatem także sąd administracyjny, rozpoznając indywidualną sprawę, jest w swoich orzeczeniach niezawisły i podlega tylko Konstytucji oraz ustawom. Należy jednak zwrócić uwagę na szczególną rolę uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uchwały NSA ujednolicają orzecznictwo sądowe, porządkując poglądy w sprawach, w których orzecznictwo dotychczas było rozbieżne, lub wskazując kierunek rozstrzygnięć w sprawach istotnych i skomplikowanych.

Możliwość podejmowania wiążących uchwał

NSA został przez ustawodawcę wyposażony w kompetencję do podejmowania zarówno uchwał w konkretnych sprawach (tzw. uchwały konkretne, będące odpowiedzią na zagadnienia prawne sformułowane przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.)), jak i uchwał dotyczących danego rodzaju spraw w ogólności (tzw. uchwały abstrakcyjne, na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 264 § 2 p.p.s.a.).

Uchwały te są wiążące – bezpośrednio (przede wszystkim uchwały konkretne wiążą pytający skład orzekający WSA, z uwagi na art. 187 § 2 p.p.s.a.) lub pośrednio – dla innych sądów administracyjnych. Jak bowiem wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Skutki takiej regulacji omawiał wielokrotnie NSA w swoim orzecznictwie.

Wskazywano przede wszystkim, że uchwały abstrakcyjne mają tzw. ogólną moc wiążącą w indywidualnych sprawach. Wynika z tego, że do naruszenia wskazanego przepisu p.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd wojewódzki wyraził stanowisko sprzeczne z wyrażonym w uchwale, nie występując z pytaniem prawnym do odpowiedniego składu NSA, albo gdy w stanie faktycznym nieprzystającym do tezy uchwały poprzestał na stwierdzeniu o związaniu nią.

Wskazano m.in., że art. 269 p.p.s.a. odnosi się także do uchwał konkretnych, podjętych w danych sprawach, których moc wiążąca wykracza poza ramy danej sprawy, a uchwały takie posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą.

Czy uchwała nie ogranicza niezawisłości sędziowskiej?

Występowały w orzecznictwie pewne wątpliwości (na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, lub jeszcze w związku z poprzednim, jednoinstancyjnym kształtem sądownictwa administracyjnego), czy związanie wyrokiem innego sądu – w tym przypadku wynikające z uprawnienia do podejmowania przez sądy najwyższej instancji (Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy) uchwał wiążących inne sądy, może pozostawać w sprzeczności z zasadami niezależności i niezawisłości.

Okoliczność związania treścią innego rozstrzygnięcia rozważał SN w wyroku z 23 maja 2002 roku (IV CKN 1073/00), w którym wskazał, że: „Unormowana w art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego wyroku dotyczy związania treścią sentencji, a nie uzasadnienia, zawierającego prezentację przeprowadzonych dowodów i ocenę ich wiarygodności. Należy podkreślić, że wszelkie wyłączenia i wyjątki od zawarowanej w art. 233 § 1 k.p.c. zasady samodzielności i niezawisłości sądu w dokonywaniu ocen materiału dowodowego należy interpretować ścieśniająco”.

Zwrócił na to uwagę także NSA w wyroku z 16 lutego 2006 roku (I FSK 919/05). Zgodnie z jego tezą „Związanie sądu oceną prawną wyrażoną przez inny sąd stanowi pewne ograniczenie niezawisłości sędziowskiej, wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Takie ograniczenie winno więc zawsze mieć oparcie w przepisie i winno być ograniczone do niezbędnych – z uwagi na inne wartości konstytucyjne – przypadków”.

Podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy prawa znajduje zatem uzasadnienie w powołanych wyżej przepisach p.p.s.a., a także w pozycji NSA w systemie wymiaru sprawiedliwości.

Cel podejmowania uchwał

W nauce prawa wskazuje się, że podstawowym celem działalności uchwałodawczej jest dążenie do jednolitości orzecznictwa sądowego. Zagadnienie to jest jednak dość skomplikowane, wymaga bowiem w pierwszej kolejności stabilności i dobrego poziomu stanowionego prawa. Przy czym należy pamiętać, że nie można dążyć do całkowitej jednolitości orzecznictwa, gdyż „(…) zupełna jednolitość orzecznictwa może być hamulcem rozwoju prawa. Nigdy przecież nie jest tak, że raz dokonana interpretacja przepisu prawnego będzie zawsze adekwatna do nowych stanów faktycznych, które w dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości muszą rozstrzygać sądy” (R. Hauser, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tworzenie prawa [w:] (red.) J. Góral, (red.) R. Hauser, (red.) J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, s. 212-213).

Nie jest zatem tak, że raz podjęta uchwała wyznacza na zawsze kierunek rozstrzygnięcia podobnych spraw. Wynika to zresztą z samej treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który nie narzuca w żaden sposób treści i kierunku rozstrzygnięcia w ponownie podejmowanej uchwale.

W 2011 roku NSA podjął 19 uchwał. Rozstrzygnięcia dotyczyły m.in. kręgu stron w postępowaniu administracyjnym czy kwestii ujmowania soboty przy liczeniu terminu do wniesienia odwołania.

Przykładem zmiany stanowiska NSA jest uchwała pełnego składu Izby Gospodarczej NSA z 22 czerwca 2011 roku (I GPS 1/11), która na chwilę obecną zamyka drogę do odzyskiwania akcyzy producentom energii – taką możliwość mieli oni w świetle wcześniejszej uchwały siedmiu sędziów NSA (z 13 czerwca 2009 roku, I FPS 4/09).

Podejmowanie uchwał NSA jest instrumentem niewątpliwie potrzebnym dla zapewnienia jednolitości orzecznictwa w określonych kwestiach. Należy jednak pamiętać, że uchwały nie są niezmienne, a także – jak podaje się w doktrynie – że zupełna jednolitość poglądów sądów nie może być wartością absolutną. Sędziowie są bowiem niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, a szeroko zakrojona działalność legislacyjna i aktywność organów administracji publicznej stawiają przed sądami administracyjnymi coraz to nowe zadania i zagadnienia do rozstrzygnięcia.

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy