Rejestr Należności Publicznoprawnych – założenia jego funkcjonowania i kontrowersje wokół jego wprowadzenia


Z dniem 1 stycznia 2018 r. do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został dodany Rozdział 1A, który zawiera przepisy dotyczące utworzenia i prowadzenia w systemie teleinformatycznym Rejestru Należności Publicznoprawnych. Rejestr wprowadzono jako część pakietu nowelizacji ustaw mających ułatwić dochodzenie wierzytelności. Będzie on zawierać dane o zobowiązaniach podmiotów względem Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Rejestr Należności Publicznoprawnych jest kolejnym, po Rejestrze Dłużników Niewypłacalnych, publicznym rejestrem, którego celem jest identyfikacja, a następnie ujawnienie danych dotyczących podmiotów nieregulujących zobowiązań stanowiących wierzytelności publicznoprawne. Rejestr ma umożliwić uzyskanie wiarygodnej informacji na temat rzetelności płatniczej potencjalnego kontrahenta, a tym samym ułatwić ustalenie jego zdolności do uiszczania przyszłych zobowiązań finansowych. System teleinformatyczny zapewniający dostęp do rejestru ma być prowadzony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a wpisów dokonywać będą sami wierzyciele, a więc naczelnik urzędu skarbowego albo jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez organ wykonawczy.

Kiedy nastąpi wpis do rejestru?

W rejestrze będą ujawniane dane dotyczące zarówno osób fizycznych, jak i osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, osób prawnych, jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi oraz nierezydentów w rozumieniu przepisów Prawa dewizowego. Informacje przechowywane w rejestrze będą dotyczyć wszelkich nieuregulowanych należności publicznoprawnych, wynikających chociażby z deklaracji lub zeznania podatkowego złożonego przez podatnika lub płatnika, ostatecznej decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia odpowiedniego organu, prawomocnego wyroku sądowego, a nawet z mandatu karnego wydanego w związku z popełnieniem wykroczenia.

Ważne jest, że dane podmiotu zostaną ujawnione dopiero w momencie, gdy łączna kwota jego należności pieniężnych liczona wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia ich w terminie przekroczy 5 000 zł. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego związanego z drobnymi należnościami pieniężnymi nie umożliwi więc dokonania wpisu.

Dokonanie wpisu do rejestru musi zostać poprzedzone odpowiednią procedurą gwarantującą ochronę praw zobowiązanego. Wierzyciel musi doręczyć zobowiązanemu zawiadomienie obejmujące informację o zagrożeniu ujawnieniem wskazanych danych w rejestrze. Zawiadomienie takie można doręczyć wraz z upomnieniem zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku, które wierzyciel zobowiązany jest przesłać przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (vide art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dane można wprowadzić do rejestru dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia. Okres ten ma umożliwić podmiotowi dobrowolne uregulowanie zobowiązania, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących istnienia oraz wysokości należności, a także pozwolić zobowiązanemu na złożenie nowego środka ochrony prawnej: sprzeciwu określonego w art. 18i u.p.e.a.

Zobowiązany może złożyć sprzeciw bezpośrednio do wierzyciela. Przepisy ustawy rozróżniają dwa rodzaje sprzeciwu:

  • sprzeciw w sprawie zagrożenia ujawnieniem w rejestrze (składany przed dokonaniem wpisu),
  • sprzeciw składany po wprowadzeniu danych do systemu teleinformatycznego

W pierwszym ze wskazanych rodzajów sprzeciwu zobowiązany może kwestionować jedynie istnienie i wysokość należności pieniężnej lub odsetek naliczonych z tytułu jej niezapłacenia w terminie. Wniesienie sprzeciwu nie wstrzyma ujawnienia danych w rejestrze, nie będzie skutkowało również ich automatycznym wykreśleniem. Modyfikacja danych wskazanych w rejestrze możliwa będzie dopiero po wydaniu postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu, na które przysługiwać będzie zażalenie do organu odwoławczego względem wierzyciela, a w następnej kolejności również skarga do sądu administracyjnego.

Drugi typ sprzeciwu zobowiązany może wystosować w sytuacji, w której wpis w rejestrze został dokonany bez jego wcześniejszego zawiadomienia. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku wcześniejszego zawiadomienia, dlatego takie działanie organu zawsze będzie naruszeniem procedury. Termin na wniesienie sprzeciwu biegnie od momentu doręczenia zawiadomienia lub od wprowadzenia danych do systemu, a przepisy nie przewidują żadnego terminu końcowego. Można więc uznać, że taki sprzeciw można wnieść, dopóki nasze dane znajdują się w systemie.

Oczywiście obowiązkiem wierzyciela jest modyfikacja i wykreślenie wpisu z rejestru również w innych wskazanych przez ustawę przypadkach, m.in. w sytuacji, w której należność nie powinna podlegać egzekucji administracyjnej, zobowiązanemu nie zostało doręczone zawiadomienie lub postanowienie albo mandat, z których należność wynika, utraciły swoją wykonalność.

Jakie dane będą umieszczane w rejestrze?

W rejestrze będą umieszczane przede wszystkim dane identyfikacyjne podmiotu zobowiązanego w zależności od jego kategorii i formy organizacyjnej, tak aby możliwe było jego precyzyjne określenie. W przypadku osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej, będzie to jedynie PESEL (a w szczególnych sytuacjach data urodzenia) oraz imię i nazwisko. Natomiast w przypadku osób prawnych będzie to ich firma oraz numer NIP lub REGON.

Wpis do rejestru będzie zawierał również dane wierzyciela, na rzecz którego zobowiązany powinien zapłacić należność, a której brak wpłaty spowodował wpis do rejestru. Zawarcie tych danych we wpisie ma jasno wskazywać, jaki podmiot odpowiedzialny jest za jego dokonanie i późniejszą aktualizację, a także do kogo zobowiązany może się zwrócić w celu uzyskania dodatkowej informacji. Wpis określać musi również wysokość należności pieniężnej i naliczonych odsetek, a także podstawę prawną obowiązku ich uiszczenia.

Wierzyciel ma obowiązek aktualizacji danych ujawnionych w rejestrze w związku ze zdarzeniami, które wystąpiły już po powstaniu wierzytelności pieniężnej. Typy tych zdarzeń enumeratywnie zostały wskazane w art. 18 f § 1 i 2 u.p.e.a. Chodzi przede wszystkim o zdarzenia mogące skutkować wstrzymaniem możliwości egzekucji całości lub części należności. Są to m.in. odroczenie terminu zapłaty należności, rozłożenie jej na raty albo wszczęcie postępowania upadłościowego względem zobowiązanego.

Kto będzie miał dostęp do danych umieszczonych w rejestrze?

Zgodnie z założeniami dostęp do danych umieszczonych w rejestrze może otrzymać każdy podmiot zainteresowany po odpowiednim uwierzytelnieniu i potwierdzeniu jego tożsamości. Uwierzytelnienia tego można dokonać przy użyciu danych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego albo profilu zaufanego ePUAP za pośrednictwem portalu podatkowego administracji skarbowej. Jako podmiot zainteresowany uzyskaniem tych danych może występować więc praktycznie każdy obywatel.

Ograniczenie dostępności danych wprowadzono w odniesieniu do zobowiązanych osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Dane dotyczące takiej osoby mogą zostać udostępnione jedynie w sytuacji, w której podmiot zainteresowany oświadczy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, że posiada ważne, pisemne upoważnienie takiego zobowiązanego. Takie upoważnienie ważne będzie przez okres 60 dni od dnia jego udzielenia.

Podmiot zainteresowany otrzyma jedynie dane niezbędne do oceny wypłacalności zobowiązanego, a więc łączną kwotę należności pieniężnych wraz z odsetkami. Nie zostaną mu udostępnione dane dotyczące chociażby rodzaju i podstawy prawnej należności pieniężnej czy oznaczenia wierzyciela. Dane identyfikacyjne w postaci numeru PESEL czy NIP zobowiązanego będą dla podmiotu zainteresowanego widoczne tylko w sytuacji, w której on sam użył ich jako kryterium wyszukiwania danego podmiotu.

Dane z rejestru będą otrzymywane bezpłatnie, jednak ich wydruk nie będzie stanowił dokumentu urzędowego. Dane dotyczące zobowiązanego mogą być przechowywane przez zainteresowanych jedynie przez okres 90 dni i nie mogą być przekazywane innym podmiotom.

Regulacja wskazuje również szczególną grupę podmiotów mających specjalne uprawnienia dotyczące dostępu do danych zawartych w rejestrze. Będą to m.in. sądy, prokuratura, administracyjny organ egzekucji czy Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Podmioty te będą mieć ułatwiony dostęp do danych z rejestru oraz będą mogły starać się o uzyskanie zgody Szefa KAS na korzystanie z ułatwionego sposobu wyszukiwania, który obejmowałby więcej niż jednego zobowiązanego. Dodatkowo organy te nie będą potrzebowały zgody zobowiązanej osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą na uzyskanie danych jej dotyczących. Przetwarzanie danych przez te podmioty nie będzie też ograniczone czasowo i będą one mogły je przekazywać innym instytucjom.

Cele nowej regulacji

Cel wprowadzenia nowego publicznego rejestru podmiotów obciążonych nieuregulowanymi zobowiązaniami publicznoprawnymi wynika bezpośrednio z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności.

W pierwszej kolejności rejestr ma wspierać małych i średnich przedsiębiorców, którzy otrzymają pewne źródło informacji na temat kondycji finansowej przyszłego kontrahenta jeszcze przed zawarciem umowy lub na późniejszym etapie, np. przed ewentualnym wszczęciem egzekucji.

Ma to zwiększyć poziom płynności finansowej wszystkich przedsiębiorców, jako że zależy ona w przeważającym stopniu od poziomu wypłacalności kontrahentów. Pamiętać jednak należy, że w rejestrze udostępniane będą również dane osób niebędących przedsiębiorcami. Dostęp do takich danych ułatwi instytucjom finansowym weryfikację zdolności kredytowej tych osób.

Kontrowersje związane z wejściem w życie przepisów

Choć przepisy dotyczące Rejestru Należności Publicznoprawnych weszły w życie 1 stycznia 2018 r., nie ma jeszcze odpowiednich przepisów o randze rozporządzenia, które doprecyzowałyby praktyczne zasady działania rejestru (delegacja ustawowa zawarta jest w art. 18m u.p.e.a.).

Nie ma więc regulacji określającej chociażby sposób i tryb korzystania z rejestru przez zobowiązanego, postępowanie w przedmiocie wprowadzenia danych do rejestru czy zasady bezpieczeństwa danych w systemie, w tym sposób zabezpieczenia ich przed nieuprawnionym dostępem. Do tego dochodzi nieprzystosowanie systemów informatycznych użytkowanych przez naczelników urzędów skarbowych.

Braki te zostały dostrzeżone przez Sejm RP, który pod koniec minionego roku przegłosował nowelizację ustawy wprowadzającej rejestr i ustalił datę jego wejścia w życie na 1 sierpnia 2018 r. Przegłosowana ustawa 22 grudnia 2017 r. została przekazana do podpisu Prezydentowi.

Prezydent jednak zdecydował się na wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjnej zgodności przedstawionej ustawy w trybie prewencyjnym na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP. W treści wystosowanego wniosku można odnaleźć zarzuty dotyczące m.in. niewłaściwego procedowania i przebiegu procesu legislacyjnego, co spowodowało niezapewnienie Prezydentowi wymaganego konstytucyjnie 21-dniowego terminu na podjęcie decyzji w przedmiocie podpisania ustawy oraz brak przynajmniej 14-dniowego vacatio legis dla przepisów wprowadzanych ustawą.

Skutki rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego mogą być skomplikowane w zależności od kształtu wyroku. Wprawdzie przepisy wprowadzające rejestr weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. i od tej pory powinny mieć zastosowanie w procedurze egzekucji administracyjnej, ale wyrok aplikacyjny albo interpretacyjny wydany przez Trybunał może zmienić ten stan rzeczy.

Adam Polanowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy