Dominik Wałkowski

Przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że organ administracji wymierzając opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska powinien wyjaśnić przyczyny braku wymaganego pozwolenia.

Uchwała NSA (7) z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11)

W komentowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zagadnienia, które wywołuje wiele wątpliwości, również w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Na obecne w orzecznictwie rozbieżności i ich skutki dla przedsiębiorców zwracaliśmy już uwagę na łamach Portalu Procesowego.

Paradoksalnie przyczyną wątpliwości jest jasne i stanowcze brzmienie art. 276 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Norma zawarta w tym przepisie nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłaty sankcyjnej od przyczyn braku pozwolenia. W efekcie przedsiębiorcy są nierzadko zobowiązani do ponoszenia opłat podwyższonych w sytuacjach, w których wyłączną przyczyną nieuzyskania wymaganej decyzji jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji, który „nie zdążył” wydać kolejnego pozwolenia, zanim poprzednie straciło ważność.

Uchwała została podjęta w odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który zwrócił się NSA o wyjaśnienie, czy w sprawie dotyczącej wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia tej opłaty, czy też organ administracji publicznej powinien badać również przyczyny braku pozwolenia.

Wprawdzie w tezie podjętej uchwały sędziowie NSA odnieśli się tylko do sytuacji, w której przyczyną braku pozwolenia jest przewlekłe rozpatrywanie przez organ administracji wniosku o wydanie pozwolenia na kolejny okres, ale wnikliwa lektura uchwały przemawia za uznaniem, że nie tylko takie okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wymierzaniu opłat podwyższonych.

NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy oceniać indywidualnie. Długotrwałość postępowania może bowiem wynikać z braku złożenia przez wnioskodawcę kompletnego wniosku, co wymagało wzywania do jego uzupełnienia. Również w pewnych sytuacjach przepisy przewidują dłuższy czas na wydanie decyzji (np. 6 miesięcy w przypadku pozwoleń zintegrowanych), co również należy uwzględnić w toku postępowania wyjaśniającego.

NSA konkluduje rozważania stwierdzeniem, że „podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności”. Brak jednak w uchwale NSA szczegółowego wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie „okresu koniecznego do wydania pozwolenia”. Ocena ta jest oczywiście uzależniona od okoliczności indywidualnego przypadku.

Czy zatem, aby uchronić się przed opłatą podwyższoną, wystarczy złożyć kompletny wniosek na dwa miesiące przed upływem terminu ważności pozwolenia, gdyż taki maksymalny termin wyznacza organom administracji Kodeks postępowania administracyjnego? Wydaje się, że na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć twierdząco.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że od decyzji może zostać złożone odwołanie, na którego rozpatrzenie organ ma miesiąc. Ponadto należałoby uwzględnić czas konieczny na przekazywanie korespondencji, a przede wszystkim termin wyznaczony na sporządzenie i wniesienie odwołania. Podmiot korzystający ze środowiska powinien uwzględnić te wszystkie okoliczności i złożyć wniosek o wydanie nowego pozwolenia odpowiednio wcześnie, tak aby możliwe było wydanie przez organ administracji ostatecznej decyzji o nowym pozwoleniu, zanim poprzednie utraci ważność.

Niezależnie od okoliczności związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania, pozytywnie należy ocenić przypomnienie przez NSA, że z jednej strony podmiot składający wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić czas trwania postępowania, ale z drugiej strony organ, rozważając nałożenie opłaty podwyższonej, powinien ustalić, czy w poprzednim okresie podmiot dysponował wymaganym pozwoleniem, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, jak przebiegało postępowanie oraz czy naruszono zasady ogólne prawa ochrony środowiska.

Kategoryczne brzmienie przepisów uniezależniające wymierzenie opłat podwyższonych od przyczyn braku pozwolenia jest korzystne dla organów administracji. W praktyce ogranicza również ryzyko korupcji na szczeblu urzędniczym, gdyż eliminuje uznaniowość decyzji.

Komentowana uchwała NSA nie ułatwi zatem pracy urzędników. Organ administracji, który wobec stanowczego brzmienia przepisów odstąpi od wymierzenia opłaty podwyższonej, może spotkać się z zarzutem naruszenia prawa lub nieprawidłowego gospodarowania finansami publicznymi.

Można zatem oczekiwać, że komentowana uchwała NSA, choć niezwykle ważna i potrzebna, nie spowoduje istotnej zmiany w praktyce organów administracji. Jedynie bowiem w naprawdę oczywistych sytuacjach urzędnicy będą skłonni odstąpić od językowej wykładni przepisów. We wszystkich innych sytuacjach będą oni zapewne stosować rozwiązanie najbezpieczniejsze, tj. będą rygorystycznie trzymać się brzmienia przepisu, pozostawiając sądom administracyjnym kwestię odstąpienia od wymierzenia opłaty. Do zauważalnej zmiany praktyki przyczyniłaby się przede wszystkim ingerencja ustawodawcy w tym zakresie. Na pewno jednak uchwała ta pomoże przedsiębiorcom skarżącym decyzje wymierzające opłaty podwyższone przed sądami administracyjnymi, gdyż zapewne zredukuje liczbę niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć, ponieważ sądy będą częściej powoływać się na korzystną dla przedsiębiorców uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r.

Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy