Przewlekłość postępowania i jej skutki


Odpowiedzialność władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie rozciąga się również na opieszałe funkcjonowanie sądów, naruszające prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Stwierdzenie przewlekłości postępowania umożliwia sądowe dochodzenie naprawienia szkody z niej wynikłej.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego wynika nie tylko z art. 417 i n. Kodeksu cywilnego (o czym piszemy w artykule „Król nie zawsze ma rację”), ale również z szeregu innych ustaw. Jedną z nich jest ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki z 17 czerwca 2004 r., nosząca pierwotnie tytuł: ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej jako: „ustawa o przewlekłości postępowania”).

Choć prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało zagwarantowane w aktach prawa międzynarodowego oraz w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zgodnie z którym „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”), polskie ustawodawstwo aż do 2004 r. nie zawierało środka prawnego, który przeciwdziałałby przewlekłości postępowań sądowych. Dopiero ustawa o przewlekłości postępowania wprowadziła odpowiednie rozwiązania prawne, rozszerzając tym samym zakres odpowiedzialności władz publicznych.

Impulsem dla uchwalenia ustawy było orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), a w szczególności sprawa Kudła przeciwko Polsce z 26 października 2000 r. (sprawa nr 30210/96). W orzeczeniu tym ETPCz wskazał, że istnieje obowiązek zapewnienia przez prawo krajowe środków, które będą służyły zapobieganiu lub właściwemu reagowaniu na naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W ocenie ETPCz prawo jednostki do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie nie będzie efektywne, dopóki nie zostanie wprowadzona możliwość wnoszenia skargi na przewlekłość postępowania w pierwszej kolejności do władz krajowych. W wyniku realizacji powyższych wskazań, jak również w celu realizacji prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzono do polskiego porządku prawnego regulację pozwalającą przeciwdziałać nadmiernemu przewlekaniu się postępowania sądowego.

Nowelizacja ustawy

Już po wejściu w życie ustawy w 2004 r. pojawiły się wątpliwości, czy przyjęta regulacja i jej stosowanie w praktyce spełniały wymagania i kryteria wynikające z orzecznictwa ETPCz. Wskazywano, że sądy krajowe w wielu przypadkach odstępują od zasądzenia zadośćuczynienia za szkody wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania sądowego bądź decydują się na kompensację w bardzo niskiej wysokości, zaledwie na poziomie 20% maksymalnej kwoty możliwej do przyznania skarżącemu (początkowo 10 000 zł). Wątpliwości związane ze stosowaniem ustawy znalazły wyraz w bogatym orzecznictwie ETPCz w sprawach polskich. Wynika z niego, że sądy polskie, oceniając długotrwałość postępowania sądowego, w wielu przypadkach nie uwzględniały standardów orzecznictwa ETPCz. Ponadto jako wadę ustawy w pierwotnym kształcie wskazywano na ograniczenie jej zastosowania wyłącznie do postępowania sądowego i wykonawczego. Nieprawidłowości w stosowaniu ustawy z 17 czerwca 2004 r. i związany z tym wpływ licznych skarg do ETPCz stanowiły impuls do wprowadzenia zmian w ustawie. Celem nowelizacji było podniesienie skuteczności ustawy jako środka mającego przeciwdziałać przewlekłości postępowań oraz mającego zapewniać efektywny i realny tryb przeciwdziałania przewlekłości postępowania przygotowawczego, sądowego i wykonawczego.

Przedmiotowy zakres odpowiedzialności władzy publicznej

Ustawa o przewlekłości postępowania w obecnym kształcie reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Ustawa znajduje ponadto odpowiednie zastosowanie, gdy na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.

Ustawa po nowelizacji znajduje zastosowanie do wszystkich postępowań sądowych, a więc szeroko pojętego postępowania cywilnego (m.in. z zakresu prawa cywilnego, gospodarczego, rodzinnego, prawa pracy, ubezpieczeń społecznych, ksiąg wieczystych, krajowego rejestru sądowego, rejestru zastawów), postępowania karnego, w tym odnoszącego się do części wojskowej, postępowania karnego skarbowego, postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania egzekucyjnego, również w zakresie, w jakim to postępowanie prowadzi komornik sądowy, oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a także do przewlekłości postępowania przygotowawczego jako pierwszego stadium procesu karnego1.

Czym jest przewlekłość i jak z nią walczyć

Zgodnie z art. 2 ust. 1 komentowanej ustawy przewlekłość postępowania występuje wtedy, gdy dochodzi do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Naruszenie to ma miejsce w sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla jej rozstrzygnięcia, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wtedy, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu2. W ocenie Sądu Najwyższego „do nieuzasadnionej zwłoki może dojść zarówno wskutek bezczynności, jak i wskutek działania sądu. Konieczne jest rozważanie przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania nie tylko terminowości podjętych czynności, ale także ich prawidłowości. O przewlekłości można mówić zarówno wtedy, gdy sąd nie podejmuje żadnych czynności, jak i wtedy, gdy je podejmuje, ale nie są one prawidłowe i w ich następstwie dochodzi do zwłoki w rozpatrzeniu sprawy”3.

Dla stwierdzenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, pomocne są kryteria zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy, zgodnie którymi oceniając opieszałość postępowania należy zwrócić uwagę na:

  • terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości,
  • znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień,
  • zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Powyższe kryteria powinny być interpretowane przez pryzmat orzecznictwa ETPCz, zgodnie z którym oceny przewlekłości postępowania należy dokonywać na tle całkowitej długości postępowania, niezależnie od tego, przed iloma instancjami sądowymi się ono toczyło i przed jakim sądem jest zawisłe w momencie orzekania o przewlekłości przez sąd krajowy. Ograniczanie ocen sądu rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania tylko do czasu pozostawania sprawy w jednej instancji sądowej nie spełnia wymagań i standardów narzuconych przez ETPCz (patrz np. wyrok ETPCz z 11 października 2005 r. w sprawie 52690/99 Majewski przeciwko Polsce).

Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym przysługuje stronie, a zatem powodowi i pozwanemu, interwenientowi ubocznemu oraz uczestnikowi postępowania, którym jest każdy zainteresowany w sprawie rozpoznawanej w trybie nieprocesowym. Skargę należy złożyć do sądu, przed którym toczy się postępowanie główne, w trakcie trwania tego postępowania, które dotknięte jest przewlekłością. Co do zasady kompetencję do orzekania w zakresie skargi ma sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się przewlekłe postępowanie.

Skarga pod kątem formalnym powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, zgodnie z przepisami regulującymi typ postępowania, któremu zarzuca się opieszałość w prowadzeniu. Powinna też zawierać żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie oraz przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Ponadto skarga może zawierać żądanie wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości od 2000 zł do 20 000 zł. Sąd właściwy, po przekazaniu mu skargi wraz z aktami sprawy, zawiadamia o toczącym się postępowaniu Skarb Państwa – prezesa sądu, z którego działaniem lub bezczynnością związana jest przewlekłość postępowania, doręczając mu odpis skargi.

Sąd rozpoznający skargę ma obowiązek wydać orzeczenie w terminie dwóch miesięcy od daty jej złożenia. W razie uwzględnienia skargi sąd, kierując się wyżej opisanymi kryteriami, stwierdza, że postępowanie, którego dotyczy skarga, toczy się w sposób przewlekły. Ponadto sąd może na żądanie skarżącego lub z urzędu zalecić podjęcie przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty sprawy odpowiednich czynności. Na żądanie skarżącego sąd przyznaje też od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości od 2000 zł do 20 000 zł, jako „szczególną formę zadośćuczynienia za naruszenie prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, orzekaną jednak na szczególnych zasadach”4. W przypadku przyznania sumy pieniężnej od Skarbu Państwa wypłaty dokonuje sąd prowadzący postępowanie, w którym nastąpiła przewlekłość postępowania – ze środków własnych tego sądu.

Ustawodawca w art. 14 ustawy przewidział możliwość ponownego wystąpienia ze skargą na przewlekłość w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy od wydania pierwszego orzeczenia w tej kwestii. Wprowadzenie terminu, jaki musi upłynąć między merytorycznym rozpoznaniem skargi na przewlekłość a ponownym wniesieniem skargi przez uprawnionego w tym samym postępowaniu, ma przeciwdziałać przewlekaniu sprawy przez ponawianie skarg na przewlekłość postępowania (przepis nie dotyczy sytuacji, w których skarga została odrzucona). Skrócony, sześciomiesięczny termin na ponowne wniesienie skargi przewidziano dla postępowań przygotowawczych, w których zastosowano tymczasowe aresztowanie oraz w sprawach egzekucyjnych lub innych dotyczących wykonania orzeczenia sądowego.

Co ze szkodą

Należy jednak podkreślić, że ustawa nie reguluje kwestii naprawienia ewentualnej szkody wyrządzonej na skutek przewlekłego postępowania sądowego. Suma pieniężna wypłacana w ramach postępowania ze skargi na przewlekłość nie kompensuje szkody poniesionej na skutek przewlekłości postępowania, a jedynie kompensuje naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, niezależnie od poniesionej szkody.

W związku z brzmieniem art. 15 ust. 1 ustawy o przewlekłości postępowania strona, której skargę uwzględniono, może w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa albo solidarnie od Skarbu Państwa i komornika, na podstawie art. 417¹ § 3 k.c. Koniecznym warunkiem do skorzystania z tej możliwości jest uprzednie uzyskanie postanowienia uwzględniającego skargę na przewlekłość postępowania sądowego, którym to postanowieniem – w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania – będzie związany sąd w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie lub zadośćuczynienie. Strona, która poniosła szkodę wynikłą z przewlekłego prowadzenia postępowania, może zatem wytoczyć odrębne powództwo o naprawienie szkody mającej źródło właśnie w opieszałym prowadzeniu postępowania. Jednak warunkiem koniecznym dla ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wykazanie zaistnienia adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego między przewlekłością postępowania a szkodą po stronie skarżącego.

Warto zauważyć, że zgodnie z art. 16 ustawy o przewlekłości postępowania nieskorzystanie ze skargi na przewlekłość postępowania nie pozbawia strony możliwości naprawienia szkody powstałej wskutek nadmiernie przedłużającego się działania sądu. Żądanie naprawienia szkody znajdzie wówczas podstawę w art. 417 § 1 k.c., statuującym ogólną zasadę odpowiedzialności władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie. Żądanie takie będzie mogło być zgłoszone dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu postępowania co do istoty sprawy. W takim przypadku będzie istniała jednak konieczność wykazania po pierwsze przewlekłości postępowania, po drugie szkody, a po trzecie związku przyczynowego między szkodą a przewlekłością postępowania.

Niedoskonała ustawa

Choć zasada odpowiedzialności władzy publicznej za przewlekłe i opieszałe prowadzenie postępowań wymienionych w ustawie z 17 czerwca 2004 r. nie powinna budzić wątpliwości, to rozwiązania przyjęte w tym zakresie są daleko niedoskonałe i nie chronią w sposób należyty praw skarżącego. Obowiązująca ustawa wymaga dalszych zmian legislacyjnych, wynikających chociażby z konieczności wykonania orzeczenia ETPCz z 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce, nr skargi 72287/10, 13927/11 i 46187/11, wydanego w ramach procedury wyroku pilotażowego. Pomimo wielu słabości ustawy jako instrumentu do zwalczania przewlekłości postępowań, korzystanie ze środków w niej przewidzianych powinno dyscyplinować sądy do sprawnego działania i rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki oraz jest konieczne w celu uzyskania prejudykatu otwierającego drogę do naprawienia szkody wynikłej z opieszałości i przewlekłości w postępowaniach objętych ustawą w przypadku dochodzenia naprawienia szkody na podstawie art. 417¹ § 3 k.c.

Barbara Majewska, praktyka reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz. Oficyna 2010, komentarz do art. 1.

2 Por. Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 22 marca 2007 r., II S 1/07, Legalis nr 86067.

3 Por. Postanowienie Sądu Najwyższego z 11 lutego 2014 r., WSP 9/13, Lex nr 1430407.

4 J. Skorupka (red.), Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Komentarz. Warszawa 2010, komentarz do art. 15.