Marek Szydłowski

Projekt ustawy o otwartych zasobach publicznych, czyli jak po cichu zamieszać w prawie autorskim

Otwarcie zasobów publicznych dla obywateli to szczytny cel, obecny projekt zakłada jednak osiągnięcie go kosztem podmiotów tworzących te zasoby.

W grudniu 2012 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji opublikowało projekt założeń projektu ustawy o otwartych zasobach publicznych. Celem projektu jest umożliwienie wykorzystania przez obywateli informacji, którymi dysponują organy administracji publicznej. Autorzy założeń uzasadniają uchwalenie ustawy o otwartych zasobach publicznych tym, że obecne przepisy, zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, powodują szereg niejasności co do tego, jakie informacje można ponownie wykorzystać. Zdaniem autorów przepisy te ograniczyły możliwość wykorzystywania między innymi materiałów z archiwów państwowych, audycji radiowych i telewizyjnych. Stąd, zdaniem autorów założeń, konieczność uchwalenia ustawy o otwartych zasobach publicznych. Autorzy wskazują również, że zamiar uchwalenia ustawy jest zbieżny z pracami nad nowelizacją dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego; założeniem tych prac, prowadzonych przez Komisję Europejską, jest aby dyrektywa obejmowała również biblioteki, muzea i archiwa.

Odnosząc się do sposobu korzystania z otwartych zasobów publicznych, autorzy wskazują, że zasoby te powinny być udostępniane zgodnie z zasadami prawa autorskiego. Następnie jednak wskazują zmiany dotyczące prawa autorskiego, które ich zdaniem powinny zaistnieć, aby ustawa mogła osiągnąć swój cel.

Omawiając postulowane zmiany w prawie autorskim przede wszystkim należy wskazać, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie jest wymieniana wśród ustaw, które miałyby być zmienione przepisami ustawy o otwartych zasobach publicznych. Wszelkie zmiany dotyczące prawa autorskiego miałyby być zawarte w innych ustawach. Przyjęcie takiego sposobu zmian niewątpliwie nie będzie ułatwieniem dla przeciętnego obywatela, który zakłada w swojej naiwności, że wszystkich przepisów dotyczących prawa autorskiego należy szukać w prawie autorskim; poruszanie się w systemie prawa autorskiego po uchwaleniu ustawy będzie trudniejsze.

W założeniach do ustawy wskazano podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Tymi podmiotami będą jednostki sektora finansów publicznych, państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jak również osoby prawne „utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego”. Wskazane osoby prawne będą podmiotami zobowiązanymi, jeżeli, mówiąc ogólnie, będą własnością sektora finansów publicznych lub będą przezeń kontrolowane lub finansowane. Autorzy założeń wskazują, że podmioty zobowiązane będą nabywać autorskie prawa majątkowe według dwóch modeli: nabycia pełni autorskich praw majątkowych lub nabycia udziału w autorskich prawach majątkowych. Zatem nie jest przewidziana możliwość uzyskania licencji do korzystania z utworu, a tekst założeń wspomina, że na podmioty zobowiązane zostanie nałożony „obowiązek” nabywania autorskich praw majątkowych na polach eksploatacji, na których podmiot zobowiązany zamierza udzielać licencji na dalsze wykorzystywanie. Powstaje zatem pytanie, co się stanie, gdy uprawniony do utworu nie będzie chciał zbyć ani autorskich praw majątkowych do utworu, ani udziału w autorskich prawach majątkowych. Część odpowiedzi na to pytanie zapewne ujęta jest w informacji o planowanej zmianie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych. W założeniach do tej nowelizacji zapisano, że w tej ustawie zostanie dokonana „zmiana zapewniająca przejście na rzecz podmiotu zobowiązanego autorskich praw majątkowych lub praw do baz danych”. Nie jest jasne, czy zacytowany zapis oznacza, że w przypadku udzielania zamówień publicznych autorskie prawa majątkowe do utworów oraz prawa do baz danych będą ex lege przechodziły na zamawiającego. Gdyby jednak tak miało być, byłaby to zmiana wywracająca do góry nogami rynek obrotu utworami. Należy dodać, że w części opisującej zakres przedmiotowy ustawy autorzy nie wyłączyli z jej zakresu w sposób jednoznaczny oprogramowania. Czy oznacza to, że, zdaniem autorów, autorskie prawa majątkowe do programów komputerowych będą przechodzić ex lege na zamawiających w rozumieniu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych? Gdyby tak miało być, oznaczałoby to niemożność korzystania przez jednostki sektora finansów publicznych z jakichkolwiek programów komputerowych, na które licencja udzielana jest odpłatnie – nikt by tym jednostkom takich programów nie oferował, nie chcąc zostać wywłaszczonym z autorskich praw majątkowych do nich. Zapewne podobna sytuacja miałaby miejsce w przypadku innych utworów – nie byłyby podmiotom zobowiązanym oferowane w ogóle albo byłyby oferowane drożej.

Nie jest to jedyna niejasność płynąca z tych założeń. Ich autorzy w sposób jednoznaczny stwierdzają, że w ramach ustawy zostanie wprowadzony obowiązek przeniesienia pod tytułem darmym na podmioty zobowiązane autorskich praw majątkowych w odniesieniu do pól eksploatacji nie istniejących w momencie przenoszenia autorskich praw majątkowych na podmiot zobowiązany. Autorzy powołują się w tym miejscu na przepis art. 41 ust. 5 ustawy o prawie autorskim, jednak przepis ten nie obliguje autorów do przenoszenia autorskich praw majątkowych pod tytułem darmym, a jedynie zabrania odmowy bez ważnych powodów udzielenia zezwolenia na korzystanie utworu będącego częścią utworu audiowizualnego lub utworu zbiorowego po powstaniu nowego sposobu eksploatacji takiego utworu. Ponadto nigdzie nie jest napisane, że takiego zezwolenia autor ma udzielić nieodpłatnie – zasada jest wręcz odwrotna, co wynika z przepisu art. 45 ustawy o prawie autorskim. Autorzy założeń proponują zatem kolejną faktyczną zmianę uprawnień autorów w ramach kontraktowania z podmiotami zobowiązanymi: de facto ustanawiają obowiązek przeniesienia autorskich praw majątkowych na podmiot zobowiązany na wszystkich istniejących i przyszłych polach eksploatacji za wynagrodzenie ustalone z autorem w momencie zawierania umowy o przeniesienie autorskich praw majątkowych. Takiego obowiązku nie będą mieli autorzy przenoszący autorskie prawa majątkowe na podmiot, który podmiotem zobowiązanym nie jest.

Założenia przewidują również instytucję nabycia udziału w autorskich prawach majątkowych, przy czym w treści założeń nie zostało powiedziane wprost, że instytucja ta będzie miała zastosowanie w sytuacji, gdy autor odmówi przeniesienia w pełni autorskich praw majątkowych. Wydaje się raczej, że instytucja ta będzie mieć zastosowanie w sytuacji, gdy żądanie przeniesienia autorskich praw majątkowych w pełni byłoby ekonomicznie nieuzasadnione – jak piszą autorzy, np. „w przypadku zasobów publicznych, których powstanie było finansowane nie tylko ze środków publicznych, ale w sposób mieszany”. Oznacza to zapewne, że autorzy zakładają, że w przypadku zasobów publicznych, których powstanie było finansowane ze środków publicznych w całości, autorskie prawa majątkowe będą zawsze i w pełni przechodzić na podmiot zobowiązany. W przypadku nabycia udziału w autorskich prawach majątkowych podmiot zobowiązany będzie uprawniony do rozporządzania utworem w zakresie jego udostępniania w ramach repozytorium, po zakończeniu komercyjnej eksploatacji utworu na określonym rynku, a twórca będzie mógł wykorzystywać utwór „w taki sposób, który da się pogodzić z korzystaniem z utworu i rozporządzaniem nim przez podmiot zobowiązany”. Oznacza to, że możliwość komercyjnej eksploatacji utworów choćby częściowo sfinansowanych przez państwo zostanie ograniczona: utwory te będą dostępne w repozytoriach i w tym momencie próba ich eksploatacji poprzez np. sprzedaż egzemplarzy zawierających utwór nie będzie miała większego ekonomicznego sensu.

Omawiając kwestię nabycia udziału w autorskich prawach majątkowych, autorzy założeń postulują również wprowadzenie zasady „rozszerzonej skuteczności umów licencyjnych”. Będzie to polegało na zapisaniu, iż umowa licencyjna do utworu nie wygasa w przypadku zbycia autorskich praw majątkowych lub udziału w autorskich prawach majątkowych. Ponieważ, zgodnie z zapisami założeń, ustawa o prawie autorskim nie ulegnie zmianie, należy domniemywać, że powyższa zmiana będzie dotyczyć jedynie nabycia autorskich praw majątkowych lub udziału w nich przez podmioty zobowiązane – w przeciwnym razie dokonywanie tej zmiany poza treścią ustawy o prawie autorskim byłoby po prostu bez sensu. Efektem tego będzie kolejna dwoistość systemu prawa autorskiego.

Zmiany omawiane powyżej niewątpliwie wkroczą w obszar regulowany przepisami ustawy o prawie autorskim. Nie jest zrozumiałe, dlaczego autorzy założeń przyjęli, że tak fundamentalne zmiany, wpływające na rynek obrotu utworami będą zawarte w innych ustawach. Takie ukształtowanie spowoduje dwoistość przepisów: inne będą przepisy w przypadku obrotu utworami z podmiotami zobowiązanymi, a inne w przypadku obrotu utworami z innymi podmiotami. Bardzo niebezpieczna jest wzmianka o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych. Wszelkie zmiany zmierzające w kierunku wywłaszczania uprawnionych z autorskich praw majątkowych na rzecz zamawiających będą stanowiły istotne ograniczenie praw uprawnionych wzbudzające wątpliwości pod względem ich zgodności z przepisami Konstytucji RP dotyczącymi ochrony własności. Ponadto w odniesieniu do niektórych rodzajów utworów, takich jak oprogramowanie, zostanie efektywnie zablokowana możliwość korzystania z nich przez podmioty zobowiązane. Obowiązek nabywania autorskich praw majątkowych lub udziału w nich przez podmioty zobowiązane powinien zatem być rozumiany jako skierowany do podmiotów zobowiązanych, które mają go zrealizować w miarę chęci drugiej strony umowy, a nie jako narzucenie kontraktującym z podmiotami zobowiązanymi prawnego obowiązku przenoszenia autorskich praw majątkowych.

Otwarcie zasobów publicznych dla obywateli jest ze wszech miar korzystne, chociażby ze względu na umożliwienie im korzystania z udostępnionych zasobów dla działalności gospodarczej, zawodowej, społecznej lub po prostu dla rozrywki. Nie może jednak ono odbywać się kosztem podmiotów te zasoby tworzących.

Marek Szydłowski, Grupa Technologie, Media, Telekomunikacja kancelarii Wardyński i Wspólnicy