Prawo reprywatyzacyjne musi być sprawiedliwe


Rozmowa z Krzysztofem Wiktorem, partnerem kancelarii Wardyński i Wspólnicy współodpowiedzialnym za praktykę reprywatyzacyjną, o małej ustawie reprywatyzacyjnej, kontrowersyjnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oraz aktualnych trendach w orzecznictwie.

Tak zwana mała ustawa reprywatyzacyjna właśnie została skierowana do drugiego czytania i Sejm zajmie się nią na posiedzeniu 23 czerwca br. I Rada Ministrów, i komisje sejmowe oceniły ją pozytywnie. Czemu więc ta ustawa jest taka zła?

Krzysztof Wiktor: Co ciekawe, negatywną opinię wydał Minister Skarbu Państwa, wyraźnie idąc pod prąd opiniom komisji sejmowych czy rządu. Pytany w trybie konsultacji stwierdził, że ustawa w wielu punktach jest niezgodna z konstytucją i w rzeczywistości będzie prowadzić do wtórnego wywłaszczenia, nie realizując konstytucyjnych zasad słusznego odszkodowania. Bo wywłaszczać można, ale na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem cele publiczne zostały w ustawie określone bardzo szeroko, a o formie odszkodowania nie ma ani słowa. Suchej nitki na większości projektowanych zapisów nie zostawiło także Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu w opinii prawnej z 8 czerwca 2015 r.

W którym właściwie miejscu ustawa ma charakter wywłaszczeniowy?

To faktycznie trzeba wytłumaczyć, bo chodzi o wywłaszczenie z prawa, nie z rzeczy. Otóż uprawnieni z dekretu warszawskiego nabyli pewnego rodzaju uprawnienie zwane ekspektatywą. Chodzi o ekspektatywę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu odebranego dekretem Bieruta. Można to porównać do sytuacji, w której zawieramy umowę ze spółdzielnią mieszkaniową: spółdzielnia ma wybudować lokal, w którym będziemy mogli zamieszkać na zasadach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Spółdzielca ma więc ekspektatywę otrzymania od spółdzielni mieszkaniowej własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu.

Analogicznie byli właściciele warszawscy – obecnie ich następcy prawni – uzyskali mocą dekretu Bieruta ekspektatywę uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jeżeli zostaną spełnione dwa warunki: złożą w terminie odpowiedni wniosek, a możliwość korzystania z tej nieruchomości będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie rozpoznania wniosku.

Tymczasem nowa ustawa mówi, że nawet jeśli istnieje obecnie zgodność korzystania z planem, to i tak w wielu przypadkach można odmówić ustanowienia użytkowania wieczystego. Ustawa wprowadza bardzo szeroki katalog tych przypadków. Jest to więc forma wywłaszczenia – z prawa ekspektatywy. To tak jakby ustawodawca wprowadził przepis, że w iluś tam sytuacjach spółdzielnia mieszkaniowa nie ustanowi własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Przecież to jest krzywda i każdy oczekiwałby rekompensaty. Jeśli już wywłaszczamy, to za słusznym odszkodowaniem, jak stanowi art. 21 Konstytucji.

A gdyby ustawa przewidywała odszkodowanie, czy wtedy byłoby już dobrze?

Wtedy byłby przynajmniej zachowany wzorzec konstytucyjny, ale też nie byłoby dobrze. Oczywiście istnieją przepisy przewidujące odszkodowanie dla właścicieli warszawskich nieruchomości. Art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi, że byłym właścicielom można przyznać odszkodowanie za nieruchomość odebraną dekretem Bieruta. Jednak ten przepis odnosi się tylko do tych właścicieli, którzy mieli nieruchomość przeznaczoną w przedwojennych planach pod zabudowę mieszkaniową i zostali pozbawieni władania tą nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Nie obejmuje więc np. właścicieli nieruchomości przemysłowych ani tych, którym władza odebrała nieruchomości już wcześniej (a tak było w większości przypadków w dzielnicach, w których zachowała się chociaż częściowo zabudowa). Jeśli mała ustawa reprywatyzacyjna wejdzie w życie w obecnym kształcie, osoby, które na czas złożyły wniosek dekretowy i mogłyby się dziś spodziewać jego pozytywnego rozpoznania, usłyszą, że mogą najwyżej iść do Prezydenta Warszawy po odszkodowanie. Ale w Urzędzie m.st. Warszawy też nic nie dostaną, bo nie spełniają kryteriów z art. 215 u.g.n. A nawet gdyby je spełniały, to odszkodowanie przyznawane w tym trybie jest średnio o połowę niższe niż odszkodowania, które zasądzają sądy, gdyż odszkodowanie nie jest wyliczane jako rynkowa wartość utraconej nieruchomości, lecz według stanu i przeznaczenia z 1945 r.

Wprowadzenie nowej ustawy bez regulacji o odszkodowaniach pozbawi bardzo wielu ludzi szansy na zwrot nieruchomości lub odszkodowanie. Ci ludzie (często niestety ich spadkobiercy) zostaną z niczym po prawie 70 latach oczekiwania na sprawiedliwość. I to jest absolutnie nieuczciwe. Gdyby taki projekt powstał w latach 80., można by zrzucać winę na ustrój. Ale w państwie prawa, 25 lat po odzyskaniu niepodległości, trudno uwierzyć, że taki projekt powstał w Sejmie. Niezwykłe wrażenie robi zapis z posiedzenia komisji sejmowych zajmujących się tym projektem. Wynika z niego, że posłowie mieli świadomość niekonstytucyjności szeregu zapisów (eksperci sejmowi wyraźnie to podkreślali), a mimo to projekt przegłosowali. Oczywiście w sprawach reprywatyzacyjnych dochodzi do wynaturzeń i należy to jakoś regulować, ale prawo musi być sprawiedliwe. Gdyby powstał rozsądny projekt, wszyscy by się pod nim z ulgą podpisali.

Na dodatek Trybunał Konstytucyjny już cztery lata temu (wyrok z 13 czerwca 2011 r.) stwierdził, że art. 215 u.g.n. powinien być zmieniony, ponieważ wprowadza sztuczne kryteria. Tym przepisem należałoby objąć wszystkich właścicieli, a nie tylko tych, którzy mieli dom jednorodzinny odebrany po 5 kwietnia 1958 r. Mała ustawa reprywatyzacyjna byłaby świetną okazją, żeby tę kwestię uregulować, a jednak ustawodawca z niej nie skorzystał. Zamiast tego wprowadzono do u.g.n. ograniczające uprawnienia właścicieli dekretowych bez otwarcia możliwości uzyskania przez nich odszkodowań.

Oczywiście z paroma rozwiązaniami można się zgodzić, np. z prawem pierwokupu dla Skarbu Państwa. Tak samo jak z uregulowaniem sprawy kuratorów dla osób zmarłych. Jest to wprawdzie regulacja zbędna, ale też w niczym nie przeszkadza. Jednak rozszerzenie możliwości odmawiania zwrotu nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii odszkodowań jest niekonstytucyjne. Zresztą twórcy ustawy się z tym liczą. Padło nawet stwierdzenie, że chętnie wprowadzą zmiany, jeśli Trybunał Konstytucyjny da im wskazówki. Ale czy taka jest rola ustawodawcy? Czy posłowie mogą uchwalać projekt z góry skazany na zarzuty niekonstytucyjności?

Projekt przewiduje też możliwość umorzenia wszystkich postępowań zwrotowych, jeśli w ciągu 6 miesięcy od wydania ogłoszeń przez miasto nie zgłoszą się spadkobiercy dawnych właścicieli. To dotyczy oczywiście głównie osób pochodzenia żydowskiego, które były właścicielami bardzo wielu nieruchomości w Warszawie i zginęły w czasie II wojny światowej, nie pozostawiając spadkobierców (albo ich spadkobiercy są nieznani). Projekt przewiduje, że władze Warszawy będą mogły dać ogłoszenie, że się tych spadkobierców poszukuje, a jak nikt się nie zgłosi w ciągu 6 miesięcy, to umorzą postępowanie zwrotowe. Tyle tylko że jest to konstrukcja kompletnie nieznana polskiemu Kodeksowi postępowania administracyjnego, który nakazuje, żeby to organ administracji poszukiwał stron, a nie na odwrót. Takie rozwiązanie to jest pójście na skróty, niespójne z polską procedurą administracyjną.

Na dodatek projekt przewiduje stosowanie nowych zasad do spraw w toku. Czyli prawo miałoby działać wstecz, mimo że dochodzi do pogorszenia sytuacji obywatela wobec państwa.

W reprywatyzacji dużo się ostatnio dzieje. 12 maja 2015 r. zapadł dość kontrowersyjny wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał tym wyrokiem w dobrej wierze bardzo skomplikował szereg postępowań. Stan faktyczny przyjęty przy orzekaniu był absolutnie wyjątkowy i specyficzny. Właściciele złożyli wniosek dekretowy, który został uznany za złożony z opóźnieniem. W związku z tym właściciele, jeszcze w latach 40., złożyli wniosek o przywrócenie terminu i ówczesny organ administracji – to właśnie jest ta wyjątkowość – wydał decyzję o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Dzisiaj orzecznictwo NSA wyraźnie mówi, że terminy prawa materialnego są nieprzekraczalne. W latach 40. widocznie pogląd był inny. Wniosek został więc uznany za złożony w terminie, ale przez te wszystkie lata pozostawał nierozpoznany.

Od lat 90. dawny właściciel w oparciu o tamte decyzje domaga się zwrotu nieruchomości. Urząd miasta wydał decyzję o zwrocie, ale jeden z właścicieli lokali wykupionych w tym budynku złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której zarzucił, że organ administracji posłużył się decyzją o przywróceniu terminu wydaną niezgodnie z prawem, bo terminu prawa materialnego nie wolno przywracać. I wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

WSA zaczął się więc zastanawiać, czy po upływie 65 lat można eliminować z obiegu prawnego decyzję, na której podstawie ktoś nabył pewnego rodzaju uprawnienie (w tym przypadku: uprawnienie do zwrotu nieruchomości odebranej dekretem Bieruta). I zadał pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, a Trybunał odpowiedział, że faktycznie, po tylu latach, jeżeli ktoś nabył prawo, nie można stwierdzać nieważności. Musi być jakiś rozsądny termin, po którego upływie nie należy eliminować z obiegu prawnego decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu, że co prawda była ona niezgodna z prawem, ale bez jej uchylania.

Takie ograniczenie czasowe jest oczywiście bardzo pozytywne w przypadku np. decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby ktoś po dziesięciu latach wystąpił o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, skutkiem mógłby być nakaz rozbiórki budynku. Ale spójrzmy na to od strony spraw reprywatyzacyjnych. Jeżeli przedsiębiorstwo państwowe nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu, mimo że roszczenie byłego właściciela nie było jeszcze rozpoznane – a to ono ma pierwszeństwo – to przy takiej interpretacji nie można wyeliminować tej decyzji z obiegu prawnego, bo upłynęło już zbyt wiele lat. Z punktu widzenia byłych właścicieli takie rozumienie tego wyroku oznacza istotne ograniczenie możliwości realizowania ich roszczeń, gdyż nie mają oni możliwości domagania się jej zwrotu.

Dlatego wszyscy czekamy na pisemne uzasadnienie wyroku. Możliwe, że Trybunał da ustawodawcy wyraźną wskazówkę, żeby zablokował eliminowanie decyzji administracyjnych wyłącznie w obrocie gospodarczym. To można by zrozumieć. Ale nie powinno tak być w obrocie czysto administracyjnym, w którym obywatel stoi naprzeciw państwa. Uniemożliwiałoby to unieważnienie jakiejś decyzji tylko ze względu na upływ lat. Taki wyrok faktycznie byłby kontrowersyjny.

Jak obecnie kształtuje się orzecznictwo innych sądów w sprawach reprywatyzacyjnych?

Na pewno można zauważyć tendencję do zakreślania przez Sąd Najwyższy i NSA kręgu uprawnień byłych właścicieli. Jako przykład można podać coś, co do tej pory nie budziło wątpliwości, czyli stwierdzanie nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z lat minionych w sytuacji, w której była rzeczywista zgodność możliwości korzystania z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli była taka zgodność, czyli nieruchomość w latach minionych nie była przeznaczona na cele publiczne, organy stwierdzały nieważność decyzji o odmowie, co otwierało drogę do zwrotu lub odszkodowania. Teraz sądy administracyjne zaczęły twierdzić, że jeżeli nawet plan nie przewidywał celu publicznego, wystarczy, że była wydana decyzja lokalizacyjna mówiąca o budowie obiektu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest więc traktowana jako uszczegółowienie planu zagospodarowania przestrzennego.

To jest bardzo niekorzystna interpretacja, ponieważ dekret Bieruta wyraźnie mówił o planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzje lokalizacyjne nie były decyzjami planistycznymi, tylko decyzjami politycznymi, kierunkowymi, przypominającymi obecne decyzje o warunkach zabudowy. Nowa interpretacja bardzo utrudnia dochodzenie roszczeń.

Kolejny kłopot wiąże się z określaniem stron postępowania reprywatyzacyjnego. Organa administracji stoją na stanowisku, że stroną jest każdy, kto ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym m.in. właściciele wykupionych mieszkań. Nie ma problemu, gdy chodzi o mieszkańców jednej kamienicy. Gorzej, gdy na terenie objętym dekretem Bieruta czy reformą rolną wybudowano wielkie osiedle. Znane są przypadki, gdy postępowaniem objęte jest pół miejscowości.

WSA podjął próbę racjonalizacji tej sytuacji, kilkukrotnie stwierdzając, że ci właściciele czy użytkownicy wieczyści w istocie nie mają interesu prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym, ponieważ ich interes prawny będzie się kształtował dopiero wtedy, gdyby były właściciel chciał doprowadzić do ich wyrzucenia z nieruchomości. A wtedy będzie ich chronić rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, skoro w dobrej wierze nabyli nieruchomość od Skarbu Państwa czy gminy – bo tak jest w 99% przypadków.

Niestety sprawa trafiła do NSA, który orzekł, że właściciele i użytkownicy wieczyści takich nieruchomości zawsze są stronami postępowania administracyjnego. W efekcie mamy sprawy, w których jest kilkaset czy kilka tysięcy stron. Organ administracji każdą z nich musi zawiadomić, wysyłać im pisma. To prowadzi do paraliżu postępowania. Moim zdaniem jest to metoda blokowania spraw reprywatyzacyjnych.

Niejednorodne są też rozstrzygnięcia dotyczące roszczeń o bezumowne korzystanie z nieruchomości, czyli rozliczeń pomiędzy właścicielem, który odzyskał nieruchomość, a jej dotychczasowym posiadaczem. Na gruncie warszawskim istnieje spór, czy za te rozliczenia odpowiada gmina, czyli miasto, czy też najemcy lokali mieszkalnych. Miasto stoi oczywiście na tym drugim stanowisku. Sprawy zaczęły na szczęście trafiać do Sądu Najwyższego i czekamy na jego wypowiedzi.

Czyli można powiedzieć, że sprawy reprywatyzacyjne są coraz trudniejsze?

Zdecydowanie tak. Doświadczenie pokazuje jednak, że orzecznictwo sądów ulega zmianom. Już raz było tak, że orzecznictwo niekorzystne dla byłych właścicieli skończyło się dosyć jednoznacznymi kierunkowymi uchwałami Sądu Najwyższego czy NSA korzystnymi dla byłych właścicieli. I pewnie za rok-dwa te kontrowersje, o których mówię, staną się przedmiotem rozpoznania rozszerzonego składu Sądu Najwyższego czy NSA. Wtedy będzie wiadomo, jak nam się ukształtuje orzecznictwo na kolejne lata.

Rozmawiała Justyna Zandberg-Malec