Izabela Zielińska-Barłożek, Maciej Szewczyk

Prawo dostępu do informacji publicznej zostanie poważnie ograniczone

Czy ograniczenia w udostępnianiu informacji wprowadzone wrześniową nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej są zgodne z Konstytucją?

Z końcem grudnia br. wejdzie w życie nowelizacja ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która wprowadza do tejże ustawy dwie istotne zmiany.

Po pierwsze, nowelizacja implementuje dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

Po drugie, w istotny sposób rozszerza katalog ograniczeń udostępniania informacji publicznej.

Właśnie druga spośród wprowadzonych zmian zasługuje na szczególną uwagę.

Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje w szczególności dostęp do dokumentów, stanowi jedno z podstawowych praw obywatelskich określonych w Konstytucji. W świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Art. 5 u.d.i.p. w swoim dotychczasowym brzmieniu przewidywał dwa rodzaje sytuacji, w których prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniom. Ograniczenia te mogły:

  • wynikać z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, oraz
  • wiązać się z ochroną prywatności osób fizycznych bądź tajemnicy przedsiębiorstwa.

Nowelizacja rozszerza określony w art. 5 u.d.i.p. katalog ograniczeń, pozwalając na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji:

  • osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem, albo Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej, bądź
  • utrudniałoby w istotny sposób ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym.

Zmiana art. 5 u.d.i.p. została wprowadzona przez Senat, który uzasadnił ją tym, że wprowadzenie dodatkowych ograniczeń dotyczących udostępniania informacji publicznej stanowi niezbędne dostosowanie przepisów u.d.i.p. do dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji. W świetle tego uzasadnienia brak wskazania w u.d.i.p. okoliczności, w których możliwe jest ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa, oznacza w istocie obowiązek udostępniania informacji nawet wtedy, gdy faktycznie istnieje poważne zagrożenie tego interesu.

W opinii Senatu poprawka ma też służyć określeniu, w jakim zakresie i czasie możliwe jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powodu ochrony ważnego interesu gospodarczego państwa, co w konsekwencji ma umożliwić stosowanie tego ograniczenia w praktyce.

Senat wskazał, że uprawnienie do odmowy udzielenia informacji publicznej będzie przysługiwało podmiotom zobowiązanym na podstawie art. 4 u.d.i.p. do jej udostępnienia (m.in. organom władzy publicznej i samorządowej) wyłącznie w trakcie trwania negocjacji lub postępowania sądowego. Po ich zakończeniu zobowiązane podmioty nie będą miały, zdaniem Senatu, podstaw do odmowy.

Należy jednak zwrócić uwagę, że takie ograniczenie czasowe zostało ujęte wyłącznie w uzasadnieniu senackiej uchwały wprowadzającej poprawkę do nowelizacji u.d.i.p. Tymczasem brzmienie dodanego do art. 5 u.d.i.p. ustępu 1a nie wskazuje, na jak długi czas podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą odmówić jej udostępnienia z powołaniem na określone w tym przepisie okoliczności. To pominięcie może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne.

W świetle takiego sformułowania omawianego przepisu zobowiązane podmioty mogą przyjąć, że np. ewentualne osłabienie zdolności negocjacyjnej Skarbu Państwa lub Rzeczypospolitej Polskiej w związku z ujawnieniem informacji trwa nie tylko w czasie prowadzenia konkretnych negocjacji, ale także po ich zakończeniu – np. w związku z wykonywaniem umowy zawartej w wyniku prowadzonych negocjacji.

Nie sposób w chwili obecnej przesądzać, czy tego rodzaju argumentacja zobowiązanego do udostępnienia informacji zostałaby potwierdzona przez sąd rozpatrujący skargę uprawnionego na odmowę udostępnienia żądanej informacji z powołaniem na art. 5 ust. 1a u.d.i.p. Wydaje się jednak, że wprowadzenie do u.d.i.p. ograniczenia dostępności informacji, mającego cechy klauzuli generalnej, może stwarzać zagrożenie uznaniowości przy wydawaniu decyzji odmawiających dostępu do informacji.

Taka konstrukcja omawianego przepisu wydaje się stanowić nadmierne ograniczenie prawa zawartego w art. 61 Konstytucji i naruszenie jego istoty, co jest niezgodne z zasadą proporcjonalności środków wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W celu uniknięcia wątpliwości dotyczących konstytucyjności art. 5 ust 1a u.d.i.p. zasadne byłoby zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny jego zgodności z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z uwagi na nakreślone powyżej wątpliwości interpretacyjne wystąpienie do Trybunału z odpowiednim wnioskiem w tej sprawie zapowiedział pod koniec września Prezydent RP.

Izabela Zielińska-Barłożek i Maciej Szewczyk, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy