Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nie wygasa po trzech latach


Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się ostatnio sprawą, w której rozważał możliwość zastosowania przepisu o trzyletnim terminie na rozpoczęcie robót budowlanych do pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do zalegalizowanej samowoli budowlanej. NSA wskazał, że terminu tego nie stosuje się w takim przypadku.

Wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 555/20

Sprawa dotyczyła podobnych z pozoru instytucji, które jednak sąd administracyjny wyraźnie rozgraniczył, wskazując na potrzebę dokładnego stosowania przepisów w tym zakresie.

Pierwotne pozwolenie na budowę

Stan faktyczny odnosił się do pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i budową kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki. Już po rozpoczęciu prac budowlanych pozwolenie to zostało zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nakazał wstrzymanie prac i przeprowadził w stosunku do nich procedurę legalizacyjną, jako że były prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru nałożył też na inwestora obowiązek przygotowania projektu zamiennego.

Inwestor ten obowiązek wykonał, a PINB zatwierdził projekt zamienny i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

Ingerencja z zewnątrz i wygaśnięcie pozwolenia na wznowienie robót

Po jakimś czasie do PINB wpłynął wniosek innych niż inwestor osób, które domagały się od organu wydania zakazu budowy na podstawie przeterminowanej decyzji o rozbudowie budynku (sformułowanie oryginalne – patrz uzasadnienie wyroku), wskazując, że od wydania decyzji PINB o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych upłynęły już trzy lata, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Rozpatrując taki wniosek, PINB stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, z uwagi na upływ powołanego terminu.

Stwierdzenie nieważności wygaśnięcia pozwolenia

Upłynęło bardzo niewiele czasu, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB wygaszającej pozwolenie na wznowienie robót. W wyniku przeprowadzonego postępowania WINB stwierdził nieważność tej decyzji PINB, wskazując, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a do pozwolenia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie stosuje się terminu z art. 37 ust. 1. Wprawdzie w doktrynie istnieje pogląd dopuszczający odpowiednie stosowanie tego przepisu do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ale organ uznał go za zbyt daleko idący w tym zakresie.

Od decyzji tej złożono odwołanie, niemniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. Decyzję taką zaskarżyli dalej przeciwnicy inwestycji.

WSA: na wznowienie robót budowlanych są trzy lata

Skarga ta została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sąd przyjął, że inwestorzy wznawiający roboty po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego byliby uprzywilejowani w stosunku do inwestorów rozpoczynających roboty na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w zwykłym toku, mimo że charakter prawny i funkcja obydwu decyzji są w istocie analogiczne.

Uznając zatem, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się do pozwolenia na podstawie art. 51 ust. 4 tegoż, sąd wojewódzki uchylił decyzje obydwu instancji.

Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się jednak GINB i wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku.

NSA: nie można mieszać funkcji obydwu pozwoleń

Skarga kasacyjna GINB została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona i NSA nie tylko uchylił zaskarżony wyrok, ale też orzekł merytorycznie, oddalając wniesioną do WSA skargę, a tym samym pozostawiając w obrocie decyzje WINB i GINB.

Rozważając funkcje obydwu instytucji – pozwolenia na budowę i pozwolenia na wznowienie robót wydanego w ramach postępowania naprawczego – NSA zauważył przede wszystkim, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie może być utożsamiana z decyzją o pozwoleniu na budowę. (…) Prawo budowlane posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: „rozpoczęcie budowy” oraz „wznowienie budowy”.

Odwołując się do wcześniejszego stanowiska zajętego w orzecznictwie, sąd zauważył także, że utrwalone jest stanowisko, że budowę przy danym obiekcie rozpocząć można tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym (…). Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, może być bowiem wydane jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. W przypadku zaś, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Rozdzielność tych dwóch pozwoleń i momentu (oraz trybu) ich wydawania w ocenie sądu uniemożliwiała stosowanie trzyletniego terminu na rozpoczęcie robót do innego pozwolenia.

NSA: odesłanie do innych przepisów musi być wyraźne

Jednocześnie sąd dodał, że dla wydawania określonych decyzji administracyjnych na podstawie przepisów Prawa budowlanego muszą istnieć konkretne podstawy. Na tej zasadzie organy administracji i sądy administracyjne powinny także interpretować odesłania do innych przepisów.

Jak wyraźnie podał NSA w uzasadnieniu wyroku, Gdyby wolą ustawodawcy było, aby do decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane miała zastosowanie instytucja wygaśnięcia decyzji przewidziana w art. 37 ust. 1 tej ustawy, zawarłby w przepisach ustawy stosowne odesłanie, tak jak to uczynił chociażby w art. 30 ust. 4b, ust. 4c i ust. 5aa, art. 35a ust. 4, art. 36a ust. 3, art. 37a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dla przyjęcia poglądu o możliwości stosowania art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych konieczne byłoby istnienie w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane wyraźnego przepisu przewidującego stosowanie instytucji wygaszenia do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy, bądź zawarcie w ustawie stosownego przepisu przewidującego stosowanie wprost lub odpowiednio art. 37 ust. 1 ustawy do takich decyzji. Aby móc przyjąć możliwość odpowiedniego stosowania określonego przepisu do innych przypadków, niż przewiduje to przepis regulujący daną instytucję prawną, konieczne byłoby stwierdzenie, że istnieje przepis, który odsyła do takiego stosowania – nakazuje lub dopuszcza odpowiednie stosowanie.

W tym przypadku odesłania jednak brak.

NSA: funkcja postępowania naprawczego jest inna niż zwykłego postępowania o pozwolenie na budowę

Sąd zgodził się także z argumentami organu nadzoru budowlanego, że postępowanie naprawcze ma odmienny charakter i nie można go mieszać z postępowaniem „zwykłym”.

W innym przypadku bowiem mielibyśmy do czynienia z nieprzewidzianymi skutkami stosowania przepisów o pozwoleniu na budowę do pozwolenia na wznowienie robót: Przyjęcie bowiem możliwości uznania, że wydane w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót wygasło na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy, skutkowałoby brakiem zakończenia postępowania naprawczego. W takiej sytuacji rodziłoby się pytanie o dalsze losy przedmiotowej inwestycji – czy konieczne jest „powtórzenie” postępowania naprawczego i to w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (…) zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zyskała przymiot ostateczności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego? Jednocześnie, skoro budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, to w takiej sytuacji nie może zostać wydana kolejna decyzja o pozwoleniu na budowę.

I ten argument przemawia zatem w ocenie NSA za niemożliwością stosowania terminu na rozpoczęcie robót budowlanych z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego do pozwolenia na wznowienie robót z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z argumentami przywołanymi przez NSA należy się zgodzić. Przepisy w tym zakresie nie zawierają stosownego odesłania, a wyinterpretowywanie go na jakiejkolwiek dodatkowej podstawie powoduje w istocie więcej przeszkód prawnych w procesie inwestycyjnym oraz przeczy funkcji postępowania naprawczego.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy