Małgorzata Cyrul-Karpińska, Joanna Florecka

Powództwo przeciwko GDDKiA w trybie specustawy

Uchwała NSA rozwiała wątpliwości – zawiadomienie GDDKiA o nieumieszczeniu na liście przedsiębiorców nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Roszczenie może być dochodzone w trybie powództwa przed sądem cywilnym.

Art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (specustawa), zgodnie z którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zawiadamia przedsiębiorców o umieszczeniu ich na liście, nie wskazuje, w jakiej formie dokonywana jest ta czynność. W związku z tym pojawiły się rozbieżne poglądy, czy ma ona charakter cywilno- czy administracyjnoprawny.

Zwolennicy drugiego poglądu wskazywali, że umieszczenie na liście przedsiębiorców, których roszczenia mają zostać zaspokojone przez GDDKiA ma charakter prawotwórczy, gdyż tylko tym przedsiębiorcom zostaną wypłacone środki. Podnoszono także, że wypłata należności nie należy się każdemu wierzycielowi, a tylko takim, którzy spełniają ustawowe przesłanki. W związku z tym jest to mechanizm pomocy państwowej na warunkach określonych w specustawie. Na poparcie tezy o publicznoprawnym charakterze tychże postępowań miał przemawiać także fakt, że środki, z których zaspokajane są należności przedsiębiorców, pochodzą z Krajowego Funduszu Drogowego.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2014 r. (sygn. akt II GPS 4/2013) opowiedziano się jednak za poglądem, wedle którego postępowanie w sprawie sporządzenia listy przedsiębiorców ma charakter cywilnoprawny. Wskazano, w ślad za projektem specustawy oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, że celem tej regulacji jest spłata konkretnych, głównych należności podwykonawców, przysługujących im względem wykonawcy i powstałych w wyniku niewywiązania się z zobowiązań wynikających z łączącej ich umowy. GDDKiA na podstawie specustawy została zobowiązana do swoistego przejęcia długu tychże wykonawców, jednakże regulacja ta ma charakter doraźny i uzupełniający względem innych środków ochrony prawnej. Miała ona na celu przeciwdziałanie konkretnemu problemowi społecznemu związanemu z nieregulowaniem należności przez wykonawców w związku z realizacją zamówień na roboty budowlane i nie ma mieć zastosowania w przyszłości.

Podwykonawca, który chce zostać umieszczony na liście przedsiębiorców, musi złożyć do GDDKiA stosowne oświadczenie woli oraz uprawdopodobnić swoje roszczenie za pomocą dokumentów wskazujących, że dochodzi on zapłaty za zrealizowane i odebrane prace zgodnie z postanowieniami łączącej go z wykonawcą umowy cywilnej. Samo umieszczenie na liście nie ma charakteru prawotwórczego, gdyż nie oznacza definitywnie, że dany przedsiębiorca jest uprawniony do spłaty należności. Do dokonania wypłaty niezbędne jest dostarczenie GDDKiA dokumentów, które, jak podkreśla NSA, nie są związane z działalnością administracji publicznej: prawomocnego orzeczenia sądu, ugody sądowej opatrzonej klauzulą wykonalności, albo listy wierzytelności (pod warunkiem niezłożenia w stosunku do danej wierzytelności sprzeciwu).

Sam charakter spłat przeczy ich ewentualnej przynależności do sfery publicznoprawnej, bowiem ich wysokość wynika z umowy cywilnoprawnej łączącej wykonawcę z podwykonawcą, której stroną nie jest GDDKiA i nie zostaje nią na mocy specustawy. Oznacza to, że spłaty są dokonywane do wysokości zabezpieczenia należytego wykonania umowy, której Generalna Dyrekcja nie zawarła. Należności podwykonawców są spłacane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, ale nie zmienia to charakteru regulacji, gdyż zawarty w niej mechanizm jest samobilansujący się, dzięki uprawnieniu GDDKiA do dochodzenia regresu od wykonawców. Ponadto specustawa nie zawiera postanowień dotyczących możliwości kontroli jej stosowania na drodze sądowoadministracyjnej ani nawet odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

NSA stwierdziło zatem, że czynności mające na celu ustalenie listy przedsiębiorców nie mają charakteru aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej, a odmowa umieszczenia danego podmiotu na liście stanowi jedynie oświadczenie wiedzy o spełnianiu warunków ustawowych do spłaty wierzytelności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych i nie wywołuje skutków publicznoprawnych.

Uchwała NSA jest krokiem ważnym w kierunku rozjaśnienia sytuacji przedsiębiorców, którzy chcą skorzystać z dobrodziejstw specustawy. Przy konstytucyjnym domniemaniu właściwości sądów powszechnych i uznaniu swojej niewłaściwości przez sądownictwo administracyjne, roszczeń związanych ze stosowaniem specustawy należy bez wątpienia dochodzić na drodze cywilnej.

Aktualne pozostają jednak inne wątpliwości – czy w przypadku odmowy umieszczenia na liście, w wytoczonym powództwie uwzględniono by wniosek o zabezpieczenie w postaci zakazu wypłat dla innych przedsiębiorców z puli do wypłaty dla danego zamówienia publicznego do czasu wydania orzeczenia. Przypomnijmy, że górnym limitem odpowiedzialności GDDKiA wobec podwykonawców jest kwota zabezpieczenia należytego wykonania umowy, która w odniesieniu do danego zamówienia publicznego została wniesiona przez generalnego wykonawcę i nie została mu zwrócona przez GDDKiA (czyli max. 10% wynagrodzenia generalnego wykonawcy). Nie jest także jasne, jak postąpiłby sąd w przypadku, gdyby odmówiono wpisu na listę, a przed wydaniem orzeczenia spłacono by należności pozostałych przedsiębiorców do pułapu spłat. Czy sąd orzekłby oddalenie powództwa z uwagi na wyczerpanie środków, czy może orzekłby, jak prawidłowo pod względem proporcji powinny być spłacone należności. W takim wypadku pojawiłoby się pytanie, czy przedsiębiorcy wcześniej zaspokojeni musieliby zwrócić część uzyskanych środków, aby zachowany był limit spłat, lub czy GDDKiA musiałaby wypłacić przedsiębiorcy należny mu procent i tym samym przekroczyłaby pułap spłat.

Aby trzymać rękę na pulsie, należy śledzić, w jakim zakresie zostali spłaceni inni przedsiębiorcy. Listy spłaconych należności nie są publikowane, ale pozostaje droga zwrócenia się o udostępnienie ich w trybie dostępu do informacji publicznej.

Małgorzata Cyrul-Karpińska, Joanna Florecka, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy