Andrzej Madała

Postępowania antymonopolowe w sprawach koncentracji przedsiębiorców – rok po zmianach

Po ponad roku obowiązywania nowych przepisów czas sprawdzić, jak zmiany w procedurze badania zgłoszeń zamiaru koncentracji funkcjonują w praktyce decyzyjnej Prezesa UOKiK.

Nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów1 wprowadziła do postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawie kontroli koncentracji nowe rozwiązania i instytucje prawne. Zmiany (o których pisaliśmy wielokrotnie na naszym portalu, np. tu i tu) weszły w życie 18 stycznia 2015 r. Zgodnie z założeniami celem zmian było uproszczenie i skrócenie procedur, zwiększenie gwarancji procesowych dla uczestników postępowania oraz eliminacja przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne.

Mamy już za sobą ponad rok obowiązywania nowych przepisów. Pora więc na przegląd najważniejszych zmian w procedurze oraz analizę ich funkcjonowania w dotychczasowej praktyce decyzyjnej Prezesa UOKiK.

Dwuetapowe postępowanie zgłoszeniowe

Wnioski zgłoszeniowe dotyczące wszystkich rodzajów koncentracji2 przedsiębiorców rozpatrywane są aktualnie przez Prezesa UOKiK w ramach dwuetapowej procedury (art. 96 i 96a ustawy).

Podstawowym terminem na rozpatrzenie sprawy koncentracyjnej jest jeden miesiąc, licząc od dnia wszczęcia postępowania (tj. wpłynięcia do UOKiK wniosku zgłoszeniowego). Co istotne, do terminu miesięcznego nie wlicza się okresów oczekiwania organu antymonopolowego na:

  • dokonanie zgłoszenia przez pozostałych uczestników koncentracji (jeśli koncentracja polega na połączeniu przedsiębiorców lub utworzeniu przez kilku przedsiębiorców wspólnego przedsiębiorcy, obowiązek zgłoszenia ciąży na wszystkich uczestnikach koncentracji),
  • uiszczenie opłaty zgłoszeniowej (opłata pozostała na niezmienionym poziomie i wciąż wynosi 5 000 zł),
  • usunięcie braków lub uzupełnienie informacji (czego Prezes UOKiK może zażądać wielokrotnie w trakcie postępowania).

W praktyce więc czas trwania postępowania może być przedłużony ponad jeden miesiąc w wyniku wymienionych okoliczności3.

Jednak nie każda zgłoszona koncentracja zostanie zbadana przez Prezesa UOKiK w pierwszym etapie postępowania. Może bowiem dojść do przedłużenia postępowania zgłoszeniowego o kolejne cztery miesiące.

Przejście do drugiej fazy postępowania nastąpi w sprawach:

  • szczególnie skomplikowanych,
  • w których istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo istotnego ograniczenia konkurencji na rynku w wyniku dokonania koncentracji,
  • wymagających przeprowadzenia badania rynku (np. żeby ustalić zasięg produktowy czy geograficzny rynku właściwego albo siłę rynkową uczestników koncentracji).

Przedłużenie podstawowego (miesięcznego) terminu zakończenia postępowania antymonopolowego w sprawach koncentracji następuje w drodze postanowienia wydawanego przez Prezesa UOKiK. Na postanowienie nie przysługuje zażalenie, musi ono jednak zawierać uzasadnienie (art. 96a ust. 2 ustawy).

Tak więc w enumeratywnie wskazanych w ustawie sytuacjach postępowanie zgłoszeniowe winno zakończyć się w ciągu pięciu miesięcy (łącznie etap pierwszy oraz drugi). Jednak analogicznie jak w przypadku fazy pierwszej, również drugiego etapu postępowania zgłoszeniowego dotyczy zasada, że do podstawowego terminu jej zakończenia nie wlicza się okresów oczekiwania organu antymonopolowego na usunięcie braków lub uzupełnienie informacji żądanych przez Prezesa UOKiK (art. 96a ust. 8 pkt 1 ustawy).

W pierwszym etapie postępowania zgłoszeniowego mogą być wydane wyłącznie decyzje zezwalające na dokonanie koncentracji. Jako przykład sprawnie przeprowadzonego postępowania zakończonego decyzją już w pierwszym etapie można przywołać rozstrzygnięcie wydane w sprawie koncentracji polegającej na przejęciu przez BSH Hausgeräte części mienia spółki FagorMastercook (będącej w likwidacji). Rozpatrzenie wniosku zgłoszeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na dokonanie transakcji zajęło Prezesowi UOKiK 18 dni4. Z kolei postępowanie w sprawie przejęcia przez Southbank Media kontroli nad N-Vision (właściciela stacji TVN) również zakończone w pierwszym etapie postępowania zgłoszeniowego trwało ponad dwa miesiące5.

W sprawach koncentracyjnych, w których dokonano przedłużenia podstawowego miesięcznego terminu postępowania antymonopolowego o kolejne cztery miesiące, możliwe jest każde rozstrzygnięcie Prezesa UOKiK przewidziane w ustawie, tj. może zostać wydana decyzja zezwalająca na dokonanie koncentracji, tzw. decyzja warunkowa oraz decyzja zakazująca dokonania koncentracji w zależności od wpływu danej koncentracji na stan konkurencji (test istotnego ograniczenia konkurencji)6.

Jako przykłady takich rozstrzygnięć w ostatnim czasie można wskazać na postępowania w sprawie zamiaru przejęcia kontroli przez Agencję Rozwoju Przemysłu nad Przewozami Regionalnymi czy na przejęcie Home.pl. S.A. przez niemiecką spółkę 1&1 Internet SE.

W toku obu wskazanych postępowań Prezes UOKiK wydał postanowienie o przedłużeniu postępowania antymonopolowego o cztery miesiące, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia badania rynku7. Obie sprawy zostały zakończone decyzjami zezwalającymi na dokonanie koncentracji8. Na podstawie nowych przepisów została również wydana jedyna, jak do tej pory, warunkowa decyzja zezwalająca na dokonanie koncentracji. Chodzi o decyzję w sprawie koncentracji polegającej na przejęciu przez Górażdże Cement kontroli nad spółkami Duda Kruszywa oraz Duda Beton (zgłoszenie wpłynęło do UOKiK 2 lutego 2015 r., postępowanie zostało zakończone decyzją wydaną w połowie października 2015 r.)9. Od momentu nowelizacji ustawy do chwili obecnej Prezes UOKiK nie wydał jeszcze żadnej decyzji zakazującej dokonania koncentracji10.

Oczywiście większość spraw koncentracyjnych rozpatrywana jest w ramach podstawowego (jednomiesięcznego) etapu postępowania zgłoszeniowego. Potwierdzają to również dane statystyczne udostępnione na stronie internetowej UOKiK. W komunikacie opublikowanym w kwietniu 2015 r. (tj. po trzech miesiącach obowiązywania zmienionych przepisów ustawy)11 UOKiK wskazywał, że średni czas na wydanie decyzji w sprawie kontroli koncentracji wynosił 28 dni. Podobna informacja znalazła się w komunikacie podsumowującym sześć miesięcy obowiązywania nowych przepisów (styczeń – lipiec 2015 r.), w którym stwierdzono, że średni czas trwania postępowania koncentracyjnego wynosił 27 dni. W tym okresie Prezes UOKiK wydał również trzy postanowienia o przedłużeniu postępowania o cztery miesiące12.

Zastrzeżenia wobec koncentracji

Nowością wprowadzoną do ustawy jest również instytucja zastrzeżeń wobec koncentracji13. Zastrzeżenia takie są przedstawiane przedsiębiorcom w trakcie trwania postępowania antymonopolowego w sprawach, w których istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo istotnego ograniczenia konkurencji na rynku w wyniku dokonania koncentracji (art. 96a ust. 3 ustawy). Przedstawiając zastrzeżenia, Prezes UOKiK musi je uzasadnić. Formalnym wymogiem wyrażenia zastrzeżeń przez organ antymonopolowy jest wydanie postanowienia w tej sprawie14.

Jak widać, przesłanka wystosowania wobec koncentracji zastrzeżeń przez organ antymonopolowy jest tożsama z jedną z przesłanek wydania postanowienia o przejściu sprawy zgłoszeniowej do drugiego etapu postępowania (zob. wyjaśnienia powyżej). W związku z tym instytucja zastrzeżeń wobec koncentracji związana jest ściśle z przedłużeniem terminu zakończenia postępowania w sprawach kontroli koncentracji. Potwierdza to również analiza przepisów art. 96a ust. 1 i ust. 3 ustawy, z której wynika, że zastrzeżenia wobec koncentracji mogą zostać wydane w drugim etapie postępowanie zgłoszeniowego, tj. już po jego przedłużeniu o cztery miesiące.

Adresaci zastrzeżeń mogą się do nich ustosunkować w terminie 14 dni od ich doręczenia. Termin ten, na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy, zostanie przedłużony o nie więcej niż kolejne 14 dni (art. 96a ust. 4 ustawy).

Do chwili obecnej zastrzeżenia takie zostały wydane przez organ antymonopolowy co najmniej w dwóch postępowaniach wzmiankowanych powyżej (chodzi o postępowanie w sprawie Xella Polska / Grupa Silikaty oraz w sprawie Górażdże Cement / Duda Kruszywa i Duda Beton, z których jedynie to ostatnie zakończyło się wydaniem przez Prezesa UOKiK decyzji warunkowej15).

Zmiany pozostałe

Od 18 stycznia 2015 r. obowiązuje również nowe rozporządzenie wykonawcze do ustawy regulujące kwestie związane z przygotowaniem i dokonaniem zgłoszenia zamiaru koncentracji. Chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z 23 grudnia 2014 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców16. Rozporządzenie określa szczegółowe warunki, jakim powinno odpowiadać zgłoszenie zamiaru koncentracji przedsiębiorców. Załącznikiem do rozporządzenia jest nowy formularz zgłoszeniowy WID (Wykaz Informacji i Dokumentów) przystosowany do zmodyfikowanej procedury rozpatrywania wniosków zgłoszeniowych. W stosunku do wcześniej obowiązującego formularza zgłoszeniowego aktualny został w pewnym zakresie uproszczony.

Na stronie internetowej UOKiK pośród wielu opublikowanych wyjaśnień i wytycznych można odnaleźć również te dotyczące procedury zgłaszania zamiaru koncentracji przez przedsiębiorców. Chodzi o Wyjaśnienia w sprawie kryteriów i procedury zgłaszania zamiaru koncentracji Prezesowi UOKiK z 23 stycznia 2015 r.17 Lektura wyjaśnień może pomóc we właściwej ocenie istnienia obowiązku zgłoszenia danej transakcji i w przygotowaniu samego wniosku do Prezesa UOKiK.

Ciekawą lekturą dla przedsiębiorców mogą być także Wyjaśnienia w sprawie reguł kontaktów z przedsiębiorcami w związku z kompetencjami orzeczniczymi Prezesa UOKiK również opublikowane w styczniu ubiegłego roku. Prezes UOKiK dopuszcza w nich możliwość kontaktów bezpośrednich między przedstawicielami UOKiK, wskazując, że podstawowym kryterium zasadności spotkania z przedsiębiorcą (lub jego pełnomocnikiem) jest efektywność takiego spotkania dla prowadzonego postępowania. Pośród przykładowych celów bezpośredniego kontaktu na linii UOKiK – przedsiębiorca wyjaśnienia wskazują np. ustalenie potencjalnych wątpliwych kwestii ewentualnych zastrzeżeń przed złożeniem zgłoszenia zamiaru koncentracji.

Andrzej Madała, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Ustawa z 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 945). Jeśli chodzi o szczegółową analizę zmian co do przesłanek obowiązku zgłoszenia koncentracji, zob. A. Madała, „Przegląd zmian w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie kryteriów obowiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji”, iKAR 2015, nr 4(4), s. 90, http://ikar.wz.uw.edu.pl/numery/27/pdf/90.pdf.

2 Formy koncentracji wymieniono w art. 13 ust. 2 ustawy. Są to następujące stany faktyczne: połączenie przedsiębiorców, przejęcie kontroli, utworzenie wspólnego przedsiębiorcy oraz o nabycie części mienia przedsiębiorcy. Zob. również art. 14 pkt 1b ustawy.

3 Zasada ta nie uległa zmianie w stosunku do rozwiązań obowiązujących przed nowelizacją ustawy, kiedy stosowano ją do jednoetapowego, dwumiesięcznego terminu postępowania antymonopolowego w sprawach koncentracji.

4 Zob. decyzję Prezesa UOKiK z 12 maja 2015 r. nr DKK-68/2015.

5 Dokładnie 70 dni. Zob. decyzję Prezesa UOKiK z 16 czerwca 2015 r. nr DKK-83/2015.

6 Zob. art. 18, art. 19 oraz art. 20 ustawy.

7 Z kolei w sprawie koncentracji polegającej na utworzeniu przez sześciu zagranicznych przedsiębiorców z Rosji, Niemiec, Francji, Holandii oraz Szwajcarii wspólnego przedsiębiorcy pod nazwą Nord Stream 2 AG postępowanie antymonopolowe zostało przedłużone w związku z uzasadnionym prawdopodobieństwem istotnego ograniczenia konkurencji, do którego może dojść w wyniku dokonania tej transakcji oraz, co za tym idzie, z koniecznością przeprowadzenia przez Prezesa UOKiK badania rynku. Zob. komunikat UOKiK z 15 grudnia 2015 r. (wspólny wniosek zgłoszeniowy wpłynął do UOKiK 8 grudnia 2015 r.) (https://uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=12062&news_page=4).

8 W sprawie ARP/Przewozy Regionalne postępowanie antymonopolowe trwało 70 dni. Zob. decyzję Prezesa UOKiK z 16 września 2015 r. nr DKK-161/2015. W sprawie 1&1 Internet SE/Home.pl S.A. postępowanie trwało dłużej, bo ponad 5 miesięcy. Zob. decyzję Prezesa UOKiK z 22 grudnia 2015 r. nr DKK-216/2015.

9 Zob. decyzję Prezesa UOKiK z 13 października 2015 r. nr DKK-176/2015.

10 Jednak w sprawie koncentracji dotyczącej przejęcia przez Xella Polska kontroli nad Grupą Silikaty w toku trwającego postępowania antymonopolowego Prezes UOKiK uznał, że w wyniku dokonania tej koncentracji istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo istotnego ograniczenia konkurencji na rynku i wystosował do zgłaszającego zastrzeżenia wobec transakcji. Po otrzymaniu zastrzeżeń Prezesa UOKiK Xella Polska wycofała zgłoszenie zamiaru koncentracji. Zob. komunikat UOKiK z 19 stycznia 2016 r. (https://uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=12131&news_page=2).

11 Komunikat UOKiK z 27 kwietnia 2015 r. Od 18 stycznia do 17 kwietnia 2015 r. do UOKiK wpłynęły 43 zgłoszenia, decyzje wydano w 24 sprawach. W jednym przypadku postępowanie przedłużono o 4 miesiące (drugi etap).W komunikacie wskazano również, że średni czas na wydanie decyzji w sprawach kontroli koncentracji w 2014 r. wynosił 58 dni. Zob. https://uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=11593&news_page=18.

12 Komunikat UOKiK z 11 sierpnia 2015 r. Dokonano w nim analizy spraw rozpatrywanych w okresie od 18 stycznia do 17 lipca 2015 r. W tym czasie Prezes UOKiK wydał 100 decyzji z zakresu kontroli koncentracji. W analogicznym okresie 2014 r. średni czas trwania postępowania zgłoszeniowego wynosił 67 dni. Zob. https://uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=11833&news_page=12.

13 W doktrynie i piśmiennictwie formułowane jest również odmienne stanowisko, że instytucja zastrzeżeń wobec koncentracji nie jest całkowitą nowością. Wskazuje się, że przed nowelizacją przepisów podobna regulacja mogła być stosowana na podstawie art. 74 ustawy (który obecnie ma takie samo brzmienie jak przed nowelizacją). Tak np. S. Dudzik, „Kontrola koncentracji w świetle ostatnich zmian ustawowych”, iKAR 2015, nr 2(4), s. 27 http://ikar.wz.uw.edu.pl/numery/25/pdf/27.pdf.

14 Por. T. Skoczny, M. Modzelewska de Raad [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 1176.

15 W odpowiedzi na zastrzeżenia wobec przedmiotowej koncentracji zgłoszone przez Prezesa UOKiK, Górażdże Cement zaproponowała warunki i zobowiązała się do ich spełnienia na podstawie art. 96a ust. 6 ustawy.

16 Dz. U. z 2015 r., poz. 80. Rozporządzenie to zastąpiło wcześniej obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lipca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 134, poz. 937).

17 Wyjaśnienia ze stycznia 2015 r. są zaktualizowaną wersją wyjaśnień w sprawie kryteriów i procedury zgłaszania zamiaru koncentracji z 2010 r.