Joanna Prokurat

Pomoc publiczna w specjalnej strefie ekonomicznej to nie tylko korzyści, ale też obowiązki

Kwalifikacja zwolnienia z podatku dochodowego jako pomocy publicznej implikuje szereg skutków daleko wykraczających poza zagadnienia podatkowe.

Wybór lokalizacji dla inwestycji podyktowany jest zwykle wieloma czynnikami, wśród których istotną rolę pełni pomoc publiczna. Tak tłumaczy się ogromną popularność specjalnych stref ekonomicznych („SSE”) oferujących m.in. zwolnienie prowadzonej na podstawie zezwolenia strefowego działalności z podatku dochodowego. Jednak kwalifikacja zwolnienia z podatku dochodowego jako pomocy publicznej implikuje szereg skutków daleko wykraczających poza zagadnienia podatkowe.

Pomoc publiczna dla przedsiębiorców strefowych

Pomoc publiczna udzielana przedsiębiorcom strefowym stanowi dopuszczalną tzw. pomoc regionalną, przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia.

Zwolnienie od podatku dochodowego

Pomoc publiczna przysługująca przedsiębiorcom działającym w SSE w postaci zwolnienia z podatku dochodowego udzielana jest w oparciu o ustawę z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych („ustawa o SSE”), na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE.

Zgodnie z art. 12 ustawy o SSE dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego. Pomoc regionalną w formie zwolnień podatkowych można otrzymać z tytułu kosztów nowej inwestycji lub tworzenia nowych miejsc pracy.

Inne niż zwolnienie z podatku dochodowego formy pomocy regionalnej

Niezależnie od zwolnienia z podatku dochodowego przedsiębiorcy strefowi mogą korzystać z innych form regionalnej pomocy publicznej, w szczególności ze zwolnienia z:

(i) podatku od nieruchomości zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, na podstawie uchwały rady gminy,

(ii) opłat adiacenckich – zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

(iii) opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej – zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Limity pomocy publicznej

Kwalifikacja pomocy otrzymywanej przez przedsiębiorców strefowych jako pomocy publicznej ma bardziej doniosłe znaczenie, bowiem wymaga stosowania przez nich licznych przepisów dotyczących pomocy publicznej, w szczególności limitujących dostępną pomoc publiczną. Wśród nich należy wspomnieć między innymi o regulacjach, które:

(i) Dyskwalifikują z pomocy publicznej wydatki poniesione w związku z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego przed uzyskaniem zezwolenia strefowego. Ponieważ pomoc regionalna ma stanowić zachętę do realizacji inwestycji, jeżeli przedsiębiorca rozpocznie proces inwestycyjny przed uzyskaniem zezwolenia, nie kwalifikuje się on do przyznania pomocy publicznej. Przez rozpoczęcie procesu inwestycyjnego rozumie się w szczególności zakup maszyn i urządzeń, zawarcie umowy inwestycyjnej czy zatrudnienie pracowników.

(ii) Wprowadzają zamknięty katalog kosztów kwalifikowanych. Rozporządzenie dotyczące zasad obowiązujących przedsiębiorców działających w SSE zawiera zamknięty katalog wydatków, które mogą stanowić koszt kwalifikowany, będący podstawą do ustalenia dostępnej puli pomocy publicznej. Jednocześnie wskazuje warunki, jakie muszą być spełnione, aby dany wydatek mógł zostać uznany za koszt kwalifikowany. Chodzi np. o utrzymanie własności składników majątku, utrzymanie inwestycji po jej zakończeniu, a w przypadku dużych przedsiębiorców – o wymóg, aby środki trwałe kwalifikujące się do objęcia pomocą były nowe.

(iii) Ograniczają pulę dostępnej pomocy publicznej dla inwestycji w SSE. Generalnie wydatki, które mogą być uznane za koszty kwalifikowane, podlegają sumowaniu, a powstała w ten sposób wartość stanowi podstawę do obliczenia dostępnej puli pomocy publicznej. Następnie koszty te podlegają zdyskontowaniu na dzień uzyskania zezwolenia. Obliczoną tak wartość kosztów kwalifikowanych koryguje się przy zastosowaniu współczynnika maksymalnej intensywności pomocy dla danego regionu, wyrażonego w sposób procentowy. W okresie od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2020 r. współczynniki intensywności, wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014–2020, wahają się od 15% w Warszawie (10% od 1 stycznia 2018 r.) do 50% w województwach warmińsko-mazurskim, podlaskim, lubelskim i podkarpackim. Ponadto pomoc udzielaną małym przedsiębiorcom podwyższa się o 20 punktów procentowych, natomiast średnim – o 10 punktów. Nie dotyczy to przedsiębiorców działających w sektorze transportu.

Kontrola goni kontrolę

Pomoc udzielona przez państwo inwestorom w SSE musi być monitorowana i kontrolowana. Kontrola działalności prowadzonej w SSE może być prowadzona na kilku płaszczyznach. Powoduje to, że zarówno zakres kontroli, jak i krąg podmiotów uprawnionych do jej przeprowadzenia jest dużo szerszy niż u przedsiębiorców prowadzących działalność poza SSE.

Zakres przedmiotowy kontroli przedsiębiorcy strefowego obejmuje w szczególności:

(i) Kontrolę prawidłowości korzystania z pomocy publicznej udzielanej w formie zwolnienia podatkowego (prowadzoną przez organy podatkowe oraz urzędy kontroli skarbowej).

(ii) Kontrolę wypełnienia warunków zezwolenia (prowadzoną z upoważnienia Ministra Gospodarki przez podmiot zarządzający daną SSE). Zgodnie z art. 18 ustawy o SSE minister właściwy do spraw gospodarki wykonuje kontrolę działalności gospodarczej podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie SSE (w praktyce do sprawowania przedmiotowej kontroli uprawnione zostały podmioty zarządzające poszczególnymi SSE). Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o SSE uzyskane zezwolenie może jednak zostać przez Ministra Gospodarki cofnięte, jeżeli przedsiębiorca:

  • zaprzestał na terenie SSE prowadzenia działalności, na którą posiadał zezwolenie,
  • rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu (np. nie poniósł minimalnych wydatków inwestycyjnych, nie utworzył lub nie utrzymał minimalnej liczby miejsc pracy, nie zrealizował projektu inwestycyjnego w terminie) lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18 ustawy o SSE, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, przedsiębiorca strefowy jest zobligowany do:

  • utrzymania własności składników majątku (przedsiębiorcy korzystający ze zwolnienia strefowego są zobowiązani do utrzymania własności składników majątku, z którymi związane są wydatki inwestycyjne przez 5 lat (duzi przedsiębiorcy) lub 3 lata (MŚP) od dnia wprowadzenia ich do ewidencji środków trwałych; obowiązek utrzymania własności składników majątkowych nie obejmuje przypadków, kiedy niezbędna jest wymiana przestarzałych składników w wyniku szybkiego rozwoju technologicznego),
  • utrzymania inwestycji (przedsiębiorcy korzystający ze zwolnienia strefowego są zobowiązani do utrzymania inwestycji, na którą otrzymali zezwolenia, w danym regionie w ciągu 5 lat (duzi przedsiębiorcy) lub 3 lat (MŚP), licząc od momentu zakończenia projektu inwestycyjnego).

Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE podatnik traci prawo do zwolnienia i jest zobowiązany do zapłaty podatku dochodowego za cały okres korzystania ze zwolnienia podatkowego (wyjątek stanowią zezwolenia wydane przed 1 stycznia 2011 r., w których przypadku przedsiębiorca tracący zwolnienie zobowiązany jest do zapłaty podatku za okres od powstania okoliczności będącej przyczyną cofnięcia zezwolenia). Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie SSE może przy tym powodować, że przedsiębiorca strefowy zobowiązany będzie przekwalifikować dochód, który uzyskał przed 5 laty (po upływie generalnego okresu przedawnienia zobowiązań podatkowych), ze zwolnionego na opodatkowany. W takim przypadku przedawnienie jednak jeszcze nie nastąpi, bowiem zobowiązanie podatkowe w odniesieniu do dotychczas zwolnionego z opodatkowania dochodu powstaje dopiero w chwili utraty zezwolenia. W konsekwencji 5-letni termin przedawnienia wynikający z art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa rozpoczyna bieg dopiero w momencie utraty zezwolenia strefowego.

(iii) Kontrolę zgodności pomocy z zasadami wspólnego rynku (prowadzoną przez Komisję Europejską). Jeśli Komisja Europejska poweźmie wątpliwości, czy pomoc publiczna przyznana przedsiębiorcy jest zgodna z prawem lub wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, może ona przeprowadzić kontrolę bezpośrednio u beneficjenta. Jeśli Komisja uzna, że pomoc publiczna nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, może podjąć wszelkie niezbędne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta. Wskazać przy tym należy, że kompetencje Komisji Europejskiej w zakresie windykacji pomocy podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi.

Inwestor w SSE musi zatem działać pod rygorem zwrotu pomocy publicznej zgodnie z regułami UE dotyczącymi niepoprawnie udzielonej pomocy.

A kto decyduje?

Rozproszenie kompetencji kontrolnych i decyzyjnych poszczególnych organów może powodować praktyczne problemy, m.in. w zakresie ustalenia podmiotu ostatecznie dokonującego wykładni treści zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE.

Mając na uwadze, że pomoc publiczna przysługująca przedsiębiorcom strefowym ma postać zwolnienia z podatku dochodowego, wielu z nich wystąpiło do Ministra Finansów z wnioskiem o indywidualną interpretację prawa podatkowego w zakresie prowadzonych przez nich rozliczeń podatkowych, zakresu przysługującego zwolnienia i jego szczegółowych warunków. Warunki te określone są jednak w zezwoleniu wydawanym przez Ministra Gospodarki, który zezwolenie to może cofnąć, a także zmienić.

Interpretacja indywidualna prawa podatkowego wydana z upoważnienia Ministra Finansów może zatem nie mieć w praktyce mocy ochronnej. Jeśli bowiem Minister Gospodarki uchyli zezwolenie posiadane przez przedsiębiorcę strefowego, zmianie ulegnie stan faktyczny zaprezentowany przez podatnika we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Interpretacja taka ma zaś moc wiążącą wyłącznie w odniesieniu do stanu faktycznego zaprezentowanego przez wnioskodawcę (a nie do innego stanu faktycznego).

Przedsiębiorcy strefowi powinni zatem we własnym interesie konsultować planowane przez siebie decyzje również z podmiotem odpowiedzialnym za wydawanie lub uchylanie zezwoleń.

Joanna Prokurat, praktyka podatkowa i praktyka pomocy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy