dr Maciej Kiełbowski

Podpis elektroniczny nie zadziała w sądzie administracyjnym

Naczelny Sąd Administracyjny podjął niedawno uchwałę, którą wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego pisma podpisanego bezpiecznym podpisem elektronicznym.

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 maja 2014 r., I OPS 10/13

Wymiana korespondencji drogą elektroniczną jest coraz bardziej istotna w różnych dziedzinach życia gospodarczego. Zaczyna to dotyczyć także różnego rodzaju postępowań administracyjnych lub sądowych, w tym postępowań przed sądami administracyjnymi, które rozstrzygają wiele istotnych dla przedsiębiorców spraw związanych z ich funkcjonowaniem w kontaktach z organami administracji publicznej.

Co było podstawą podjęcia uchwały

Powodem podjęcia omawianej uchwały był wniosek Prezesa NSA dotyczący udzielenia odpowiedzi na pytanie: „Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (…), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (…)?„. Pytanie stało się w ocenie Prezesa NSA konieczne, bowiem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa istotnie odmienne poglądy na ten temat.

Sprzeczne poglądy

Zgodnie z pierwszym poglądem pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym – nawet jeśli zostały wniesione drogą elektroniczną i podpisane bezpiecznym podpisem – są uznawane za skuteczne tylko wtedy, kiedy strona później własnoręcznie je podpisze w sądzie. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, „Podpisem jest znak ręczny określonej osoby, noszący indywidualne i powtarzalne cechy, pozwalające odróżnić go od innych i umożliwiające identyfikację osoby podpisującego oraz zbadanie autentyczności podpisu, co oznacza, że podpis musi być własnoręczny”. Brak własnoręcznego podpisu sąd uznaje za brak formalny i wzywa do jego uzupełnienia zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., zatem w ciągu 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Drugi pogląd dopuszcza możliwość skutecznego wniesienia pisma procesowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym drogą elektroniczną i podpisanego bezpiecznym podpisem. Taki też jest wymóg ustawodawstwa unijnego – jak wskazano w kontekście tego poglądu, „prawo unijne wymaga, aby każde z Państw Członkowskich osiągnęło stan zrównoważenia między podpisem elektronicznym i podpisem własnoręcznym, również w obrocie między sądami i obywatelami”. Zatem przepis ustawy wprowadzający możliwość podpisywania się podpisem elektronicznym winien być traktowany jako zasada, od której wyjątki także muszą być zawarte w przepisie rangi ustawowej.

Prokurator popiera

Ustawa (art. 265 zdanie drugie p.p.s.a.) wymaga, aby przy podejmowaniu uchwały tego rodzaju brał udział prokurator Prokuratury Generalnej i tak też stało się w tym przypadku. Prokurator w ramach swojego stanowiska poparł drugi z przedstawionych poglądów i wniósł o podjęcie uchwały wskazującej, że możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

NSA: na dziś brak podstaw do stosowania bezpiecznego podpisu

Podjęta przez NSA uchwała popiera pierwszy z przytoczonych poglądów, zgodnie z którym obecnie pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnoszone za pomocą środków komunikacji elektronicznej i opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym nie są skuteczne.

NSA wskazał, że przepisy dyrektywy unijnej1 pozwalają państwom członkowskim na ustalenie obszarów prawa, w których będą używane podpisy elektroniczne. Dyrektywa ta nie ma więc zastosowania do procedur sądowych, jeśli polski ustawodawca nie wprowadził w nich wyraźnych uregulowań w tym zakresie. NSA wskazał także na niedawny pogląd Sądu Najwyższego2, zgodnie z którym celem dyrektywy unijnej było zrównanie skuteczności podpisu elektronicznego z podpisem własnoręcznym na gruncie stosunków cywilnoprawnych, a nie przyznanie obywatelom Unii uprawnienia do skutecznego wnoszenia pism procesowych do sądu danego państwa członkowskiego, co stanowi czynność o charakterze publicznoprawnym.

Na chwilę obecną brak jest w przepisach p.p.s.a. regulacji dotyczących stosowania podpisu elektronicznego, a wymóg podpisania pisma (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) odnosić należy do podpisu własnoręcznego strony lub jej pełnomocnika.

W odniesieniu do możliwości podpisywania i wnoszenia pism w formie elektronicznej NSA zwrócił także uwagę na kontekst konstytucyjny problemu. Wskazał, że „Ustawy procesowe powinny regulować procedurę sądową w całości, aby ułatwić stronom postępowania dochodzenie swych praw”, a nadto że „W demokratycznym państwie prawnym regulacja postępowania sądowego musi spełniać wymóg określoności. Oznacza to, że przepisy ustawowe muszą odpowiadać kryteriom minimalnej zrozumiałości i precyzji językowej oraz zapewniać wystarczający stopień związania decyzji organów państwowych”.

Brak wyraźnej regulacji w tym zakresie NSA przyjmuje za regulację negatywną, zatem niepozwalającą na podpisywanie pism sądowych bezpiecznym podpisem i wnoszenie ich w formie środków komunikacji elektronicznej. Zdaniem NSA „Podpis elektroniczny, w tym bezpieczny podpis elektroniczny, jest zawsze integralną częścią dokumentu elektronicznego. Możliwość skutecznego posługiwania się takim podpisem w pismach procesowych sporządzonych w formie elektronicznej (stanowiących zbiór danych w postaci elektronicznej) jest więc uzależniona od prawnej możliwości składania do sądu pism w tej formie, co musi być wyraźnie uregulowane w przepisach ustawy procesowej”.

Nota bene omawiana uchwała została wydana dzień po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, istotnie rozszerzającej możliwość zastosowania w tym postępowaniu środków komunikacji elektronicznej (dotyczy ona m.in. pełnomocnictwa, o czym pisaliśmy na Portalu w artykule „Elektroniczne pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym”). Nowelizacja ta znajdzie jednak odniesienie do sądów administracyjnych od dnia 11 lutego 2017 roku, na co NSA zwraca uwagę w komentowanej uchwale.

Znaczenie uchwały

Komentowana uchwała to uchwała abstrakcyjna – nie podjęta w konkretnej sprawie. Art. 269 § 1 p.p.s.a. przewiduje jednak, że do momentu zmiany stanowiska przez NSA pozostałe sądy administracyjne pozostają związane dotychczasową uchwałą (szerzej na temat uchwał NSA zob. „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).

Obecnie zatem nie należy składać pism procesowych do sądów administracyjnych drogą elektroniczną, przynajmniej do momentu wejścia w życie znowelizowanych przepisów p.p.s.a. Rozwiązanie to powoduje jednak powstanie pewnego rodzaju dychotomii – bowiem strona, która w postępowaniu administracyjnym jest (albo może być) już przyzwyczajona do szerokiego stosowania środków komunikacji elektronicznej (ze względu na rozległe nowelizacje k.p.a. w tym zakresie), w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna w zasadzie całkowicie o tych środkach zapomnieć.

Oczywiście wprowadzanie nowych rozwiązań proceduralnych wymaga czasu (budowy infrastruktury informatycznej, wprowadzenia odpowiednich zasad postępowania z pismami wnoszonymi w formie elektronicznej), jednakże wprowadzone trzyletnie vacatio legis jest długie. Do czasu wejścia w życie nowelizacji może się ewentualnie zmienić stanowisko przyjęte w omówionej uchwale.

Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych.

2 Postanowienie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2013 r., I CZ 59/13, LEX nr 1360186.