Organ powinien ze szczególną starannością wykazać podstawę istotnego ograniczenia prawa własności


Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może dokonywać generalnej wykładni zakazów ustanowionych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, by potem pod ustaloną interpretację przepisów podciągać zastany w sprawie stan faktyczny.

Wyrok NSA z 12 maja 2011 roku, II OSK 815/10

Sprawa dotyczyła skargi kasacyjnej złożonej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którym sąd uchylił postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uchylonym postanowieniu GDOŚ stwierdził, że nie jest możliwe uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na określonej działce, gdyż inwestycja ta naruszy zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego rzeki Babant i jeziora Białego.

Uzasadniając zajęte stanowisko, GDOŚ wskazał, że rozporządzenie w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zawiera zakaz „niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru”, jak również zakaz „zmiany sposobu użytkowania ziemi” oraz zakaz „uszkadzania i zanieczyszczania gleby”. W ocenie organu w przypadku zrealizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego powyższe nakazy zostałyby naruszone, gdyż działalność budowlana praktycznie zawsze wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, jak również prowadzi do trwałego uszkodzenia gleby.

Stanowiska GDOŚ nie podzielił ani wojewódzki sąd administracyjny, ani Naczelny Sąd Administracyjny. Ten ostatni, wydając komentowane orzeczenie, stwierdził, że taka wykładnia przepisów nie może zostać zaakceptowana. Organ administracji nie może bowiem na podstawie analizy obowiązujących na danym obszarze zakazów przyjmować a priori istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy wymaga wykazania, że budowa konkretnego obiektu narusza zakaz „niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru” lub zakaz „zmiany sposobu użytkowania ziemi”.

Sąd podkreślił również, że wszelkie zakazy obowiązujące na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego powinny być rozpatrywane w kontekście celu ustanowienia takiej formy ochrony przyrody. Odmowa uzgodnienia w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego możliwa jest tylko wtedy, jeżeli inwestycja ta nie jest do pogodzenia z celem, dla którego został ustanowiony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił również organowi uzgadniającemu, że odmowa uzgodnienia skutkuje istotnym ograniczeniem prawa własności osoby zamierzającej zrealizować daną inwestycję. Takie ograniczenie jest co do zasady dopuszczalne, gdyż jego podstawą są przepisy ustawy o ochronie przyrody. Jednakże w przypadku ograniczenia prawa własności „na organie administracji spoczywa (…) obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia”.

Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy