Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody legalne w trakcie pandemii


Ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii i innych aktów prawnych wiąże się nie tylko z wprowadzeniem nakazów i zakazów w życiu codziennym i zawodowym, ale też z różnego rodzaju ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Lekarze mogą być kierowani do pracy w szpitalach zakaźnych. Z kolei przedsiębiorcy obarczeni są nowymi restrykcjami, w wyniku czego odnotowują znaczne straty. Czy w związku z obostrzeniami będzie można domagać się odszkodowań od Skarbu Państwa?

Źródło szkody w czasie pandemii

Obowiązujące przepisy prawa przewidują odpowiedzialność władzy publicznej za tzw. szkody legalne, a zatem za zgodne z prawem działania organów państwa lub samorządu terytorialnego, które wywołały szkody majątkowe. Odpowiedzialność ta ma charakter wyjątkowy i wymaga za każdym razem wskazania konkretnej podstawy prawnej roszczenia, gwarantującej naprawienie szkody w określonej sytuacji.

Z uwagi na panującą pandemię pierwotnego źródła szkody należy upatrywać w nałożeniu licznych ograniczeń, w tym na mocy:

  • rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego,
  • rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii,
  • stale nowelizowanej ustawy kryzysowej, czyli ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Do tego grona ograniczeń wliczymy w szczególności wszelkie zakazy i ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej (ograniczenia pracy w galeriach handlowych, zamknięcie lokali gastronomicznych czy fryzjerskich itp.), skierowanie lekarzy do pracy w szpitalu zakaźnym czy też wprowadzenie obligatoryjnych wydatków dla osób i firm prowadzących działalność usługową (zakup środków czystości).

Przykłady i rodzaje szkody w czasie pandemii

Mimo panującej pandemii cywilnoprawny obowiązek naprawienia szkody nie zmienił swojej formy i obejmuje naprawę szkody jej w dwóch postaciach: szkody rzeczywistej (damnum emergens) oraz utraconych korzyści (lucrum cessans).

Szkoda związana z utraconymi korzyściami ma zawsze charakter hipotetyczny i z reguły występuje obok rzeczywiście poniesionej straty. O takiej szkodzie decyduje wysoki, graniczący z pewnością stopień prawdopodobieństwa uzyskania określonych korzyści, gdyby nie wystąpiło zdarzenie będące przyczyną szkody. Innymi słowy, powództwo dotyczące utraconych korzyści może zostać uwzględnione wyłącznie wówczas, gdy poszkodowany wykaże, w stopniu graniczącym z pewnością, że gdyby nie wystąpiło zdarzenie, z którym związany jest obowiązek odszkodowawczy, uzyskałby on tę korzyść (patrz wyrok Sądu Najwyższego z 22 marca 2019 r., IV CNP 43/17).

Stąd też zamknięcie danego sektora usług potencjalnie może stanowić podstawę do żądania naprawienia szkody w formie utraconych korzyści (np. brak zysku ze sprzedaży ubrań albo odwołanie nieopłaconego przyjęcia w restauracji, które było planowane dwa miesiące wcześniej i miało pierwotnie nastąpić dzień po ogłoszeniu zamknięcia lokali gastronomicznych).

Z kolei przykładem szkody rzeczywistej wskutek obostrzeń jest np. wprowadzenie obowiązku zapewnienia klientom rękawiczek jednorazowych. Bez nich nie mogą być oni wpuszczeni do sklepów, lokali usługowych itp. Zapewnienie klientom takich rękawiczek będzie dla przedsiębiorców stanowiło wydatek, który winien się mieścić w ramach powyższej szkody. Ponadto są i będą z pewnością poważniejsze straty, związane np. z zerwanymi łańcuchami dostaw towarów niezbędnych do produkcji (szczególnie w obszarze produkcji żywności), ale także środków czystości, ubrań itp. Już samo ustawowe zamknięcie bardzo wielu usługowych podmiotów gospodarczych łączy się z realnymi stratami, wynikającymi np. z konieczności zwolnień pracowniczych czy zapłaty czynszów za wynajmowane lokale. Również do szkody rzeczywistej będzie się wliczać utylizację zepsutych produktów czy koszty magazynowania towaru dostarczonego zgodnie z wcześniejszym zamówieniem, którego sprzedaż stała się obecnie niemożliwa.

Nawet jeśli można ustalić źródło szkody, samą szkodę i jej wysokość, aktualnie trudno jest jednoznacznie wskazać rzeczywistą (a nie teoretyczną) podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody powstałe w trakcie pandemii.

Obecnie odpowiedzialność Skarbu Państwa może się opierać wyłącznie na ogólnych przepisach Kodeksu cywilnego, tj. art. 417-4172 k.c. Przyjęcie odpowiedzialności na tych podstawach prawnych powoduje, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność zarówno za szkodę rzeczywistą, jak i za utracone korzyści. Niemniej należy od razu zaznaczyć, że przepisy art. 417 § 1 i 2 k.c. oraz art. 4171 § 2 i 3 k.c. nie powinny mieć zastosowania z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych, m.in. brak stosownego prejudykatu w formie np. decyzji nadzorczej.

A jeśli zostanie stwierdzona niezgodność przepisów z Konstytucją bądź z ratyfikowaną umową międzynarodową?

Przepis art. 4171 § 1 k.c. będzie mógł stanowić podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, jeżeli w przyszłości Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że ustawa kryzysowa bądź inny akt normatywny ograniczający prowadzenie konkretnych rodzajów działalności gospodarczych (np. hotelarskiej, fryzjerskiej czy kosmetycznej) jest niezgodny z Konstytucją. A jest ku temu wiele przesłanek.

Przede wszystkim wprowadzono istotne nakazy i zakazy (w tym zamknięto wiele branż gospodarki) na podstawie rozporządzeń, mimo że Konstytucja w art. 31 wyraźnie stanowi, że może to nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy. Jednocześnie warto zauważyć, że w trybie art. 10 ust. 5 ustawy kryzysowej publiczny podmiot leczniczy może domagać się naprawienia szkody poniesionej wskutek nałożenia na niego obowiązków bądź zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Natomiast Prezes Rady Ministrów może wydawać polecenia w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 m.in. osobom prawnym czy przedsiębiorcom niebędącym publicznym podmiotem leczniczym. Dla tych podmiotów ustawa nie przewiduje trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych – wydaje się to ewentualną podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności tego aktu ze względu na naruszenie zasad równości.

Jednak do czasu stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny przepisom tym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją, co nie wyklucza – w konkretnych stanach faktycznych – stosowania przez sądy cywilne tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej. Niemniej w tym aspekcie niektórzy przedstawiciele doktryny przyjmują, że sąd, przed którym toczy się proces o naprawienie szkody wynikłej z wydania aktu normatywnego, nie może samodzielnie ustalać niezgodności tego aktu z prawem1.

Dodatkowo warto zauważyć, że część orzecznictwa dopuszcza możliwość uznania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka za prejudykat w trybie art. 4171 § 1 k.c. (wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 2008 r., V CSK 271/08). Stąd też wniesienie skutecznej skargi indywidualnej przeciwko Polsce mogłoby stanowić ewentualny tryb odszkodowawczy za część szkód powstałych wskutek ograniczeń w trakcie pandemii.

A co z zaniechaniem normatywnym?

Pewną nadzieję na dochodzenie od Skarbu Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej w obecnej sytuacji daje art. 4171 § 4 k.c., aczkolwiek jest to rozwiązanie dyskusyjne. Przepis ten dotyczy tzw. zaniechania normatywnego, czyli stanu, gdy „milczenie” organu ustawodawczego jest objęte reżimem odszkodowawczym. Niemniej w tym zakresie należy mieć na uwadze, że muszą zostać spełnione określone przesłanki ustawowe, w tym m.in. obowiązek wydania aktu normatywnego.

Po pierwsze, źródłem szkody jest wprowadzenie ograniczeń, a nie zaniechanie wprowadzenia konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego, np. klęski żywiołowej. Co prawda w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przez szkodę rozumie się również uszczerbek na dobrach prawnie chronionych – szkodą jest wobec tego nie tylko pozbawienie właściciela przysługującego mu prawa, ale także pozbawienie go możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z 8 lipca 2016 r., I CSK 575/15). Ponieważ prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej jest uprawnieniem konstytucyjnym, mogłoby to potencjalnie stanowić podstawę źródła szkody. Niemniej na ten moment są to rozważania teoretyczne.

Po drugie, chociaż w ostatnim czasie niektórzy przedstawiciele doktryny podnoszą, że rząd powinien już od jakiegoś czasu wprowadzić jeden z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych (a w zasadzie to mamy do czynienia z quasi stanem nadzwyczajnym), to należy mieć na względzie, że ani Konstytucja w art. 228, ani np. ustawa o stanie klęski żywiołowej takiego obowiązku nie przewidują. Akty normatywne jedynie dają władzy publicznej taką możliwość.

Po trzecie, w ewentualnym procesie odszkodowawczym niezbędne będzie wykazanie adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaistniałą szkodą a niewprowadzeniem konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego. Może być to o tyle trudne, że – jak to zostało już zaznaczone – szkody i tak występują wskutek działań władz opartych na innych działaniach legalnych.

A czy zasada słuszności ma zastosowanie?

Wydaje się, że na podstawie art. 4172 k.c. można żądać od Skarbu Państwa naprawienia szkody na osobie, która jest następstwem wykonywania władzy publicznej, gdy nie można wykonującemu zadanie postawić zarzutu bezprawności działania, a byłoby niesłuszne, aby skutki wyrządzenia szkody obciążały wyłącznie poszkodowanego. Jednakże należy mieć na uwadze, że ta podstawa prawna opiera się na tzw. zasadzie słuszności, która zawsze wymaga szczegółowej analizy konkretnego przypadku.

Można przyjąć, że do takich przypadków zaliczyć trzeba np. sytuację, w której lekarz został skierowany do pracy w szpitalu zakaźnym w celu zwalczania koronawirusa, gdzie następnie zachorował na COVID-19. Podobnie można oceniać sytuacje, gdy zakażeniu ulegnie np. członek komisji egzaminacyjnej bądź wyborczej z uwagi na niezachowanie procedur sanitarnych. Niemniej w tego typu przypadkach trzeba będzie wykazać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że do zakażenia doszło właśnie w konkretnym miejscu i czasie. Zachodzi tutaj pewnego rodzaju analogia do tzw. szkód szpitalnych.

Jednakowoż należy mieć na względzie, że nie każde zarażenie będzie tworzyć odpowiedzialność odszkodowawczą, bowiem musi zaistnieć szkoda na osobie, np. w formie ciężkiego rozstroju zdrowia. Taka szkoda zaistnieje, gdy w wyniku zarażenia dojdzie do istotnych powikłań, np. uszkodzenia mięśnia sercowego.

Podsumowanie

Powyższe rozważania wskazują, że w aktualnym stanie prawnym można przyjąć hipotetyczną odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody powstałe w trakcie pandemii, bez wprowadzenia konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego – zarówno u przedsiębiorców, jak i u osób indywidualnych (osoby narażone na zbytnią ekspozycję zarażenia się wirusem itp.). Niemniej przyjęcie takiej odpowiedzialności zawsze będzie wymagać dokładnej analizy konkretnego stanu faktycznego. Wydaje się przy tym, że precedensowy stan rzeczy pozwala na zastosowanie wyjątkowych i – co do zasady – skomplikowanych konstrukcji prawnych.

Ten stan rzeczy oczywiście by się zmienił w przypadku wprowadzenia jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. Wprowadzenie takiego stanu spowodowałoby, że – na mocy przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego (a więc za tzw. szkody legalne), służyłoby roszczenie odszkodowawcze. Jednakże trzeba mieć na względzie, że ta specyficzna odpowiedzialność odszkodowawcza obejmuje wyłącznie szkodę rzeczywistą, tj. bez utraconych korzyści.

Dokładniejszą analizę odpowiedzialności odszkodowawczej na mocy wspomnianej ustawy przeprowadzamy w artykule „Czy stan nadzwyczajny coś by zmienił w kwestii odszkodowań dla przedsiębiorców?”.

Przy braku wsparcia prawodawcy w zakresie zasad i zakresu naprawy zaistniałych szkód znaczna odpowiedzialność spadnie na sądy powszechne, które na podstawie obowiązujących przepisów będą musiały wypracować rozwiązania realizujące konstytucyjne uprawnienia. Istotna będzie tutaj odwaga cywilna sędziów; bowiem z jednej strony będą musieli rozpatrywać spory ze Skarbem Państwa (które co do zasady są skomplikowane i trudne), a z drugiej – wydawać wyroki przy zastosowaniu ewentualnej rozproszonej kontroli konstytucyjnej.

Krzysztof Wiktor, radca prawny, Mateusz Kosiorowski, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Zob. A. Olejniczak, w: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny, t. 3, 2010, s. 373.