Justyna Zandberg-Malec

O prawie petycji

Do systemu wczesnego ostrzegania oraz „liny pozwalającej wspiąć się na pokład życia publicznego” porównywali prawo petycji uczestnicy seminarium zorganizowanego przez Instytut Spraw Publicznych i Rzecznika Praw Obywatelskich we współpracy z Senatem RP.

Petycja jest standardem demokratycznego państwa. Została uregulowana w niemal wszystkich konstytucjach europejskich. Również obowiązująca Konstytucja RP w art. 63 stanowi o prawie każdego obywatela do składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Jednak podczas gdy kwestie wniosków i skarg zostały uregulowane w art. 221 i 222 k.p.a., prawo petycji od 15 lat nie doczekało się regulacji ustawowej. Pozwala to organom, zwłaszcza na szczeblu lokalnym, lekceważyć postulaty składane w formie petycji pod pretekstem niespełnienia wymogów formalnych. Urzędnicy często nawet nie odpowiadają na pisma, które nie kwalifikują się ani jako wniosek, ani jako skarga (wniosek zawiera propozycję rozwiązania problemu, skarga wzywa do naprawienia szkody, a petycja nakłania do podjęcia czy zaniechania jakichś działań albo zajęcia stanowiska w imię dobra wspólnego). Efektem jest narastająca bierność obywateli oraz poczucie bezradności wobec urzędu i władz publicznych. Wprawdzie Senat w 2011 roku wniósł do Sejmu projekt ustawy o petycjach, ale prace nad nią zostały przerwane wraz z upływem kadencji. W związku z tym 27 czerwca 2012 roku w Senacie RP odbyło się seminarium zorganizowane przez Instytut Spraw Publicznych, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Senatu RP oraz Komisję Rodziny i Polityki Społecznej Senatu RP.

- Proobywatelska rola petycji jest szczególnie istotna w czasach kryzysu zaufania publicznego – mówiła prof. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich. – Spada akceptacja społeczna dla niemal wszystkich instytucji, ale szczególnie dla parlamentu. Postulowane od dawna uregulowanie prawa petycji, jako instrumentu spontanicznej reakcji społecznej i możliwości przedstawienia swoich racji w sposób będący alternatywą dla lobbingu, pozwoliłoby odwrócić ten trend. Obywatel powinien móc wystosować petycję i mieć świadomość, że zostanie ona wzięta pod rozwagę.

- Petycje to instrument demokracji bezpośredniej – mówił senator Mieczysław Augustyn, autor senackiego projektu ustawy. – Dlatego pora uregulować je od podstaw, zaczynając od definicji, od tego, kto i w jakim trybie może je złożyć. Skłonność do dialogu na szczeblu lokalnym jest zbyt mała. Urzędnicy czują się też bezkarni. Dlatego niezmiernie ważna jest jawność postępowania z petycjami: treść złożonej petycji i decyzja w jej sprawie będą publikowane na stronach internetowych instytucji. Wprawdzie pojawiają się obawy, że organy władzy publicznej zostaną zasypane petycjami, co sparaliżuje ich pracę, ale w Polsce nie cierpimy na nadmiar zaangażowania społecznego w sprawy publiczne. Takie zaangażowanie trzeba dopiero pobudzić.

- 71% Polaków nie ma żadnego poczucia wpływu na sprawy publiczne – mówił Tomasz Schimanek z Rady Ekspertów Programu Obywatel i Prawo. – Z punktu widzenia organizacji pozarządowych petycje to lina rzucona obywatelom, po której mogą się wspiąć na pokład życia publicznego. To też system wczesnego ostrzegania, sygnalizujący problemy i niedopuszczający do narastania napięć społecznych.

Uczestnicy seminarium dyskutowali też, czy prawo petycji powinno zostać uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w odrębnej ustawie. Prof. Michał Seweryński, senator RP, opowiadał się za regulacją w kodeksie. – Nie należy mnożyć aktów prawnych ponad potrzebę – mówił. Z kolei autor projektu ustawy, Mieczysław Augustyn, był zdania, że regulacja w odrębnej ustawie pozwoli podnieść rangę tego rozwiązania i zwiększyć jego popularność. Zwracano też uwagę, że należy rozważyć wprowadzenie pewnych ograniczeń, żeby nie składano masowo takich petycji, które petycjami faktycznie nie są, i żeby petycje nie stały się jedną z dostępnych form lobbingowania.

Senator Augustyn podkreślił, że instytucja petycji została już przetestowana w praktyce: Senat RP, nie czekając na ustawę, uregulował tryb rozpatrywania petycji w Regulaminie Izby. Petycje kierowane do Senatu mogą dotyczyć różnych dziedzin prawa i sfer życia publicznego lub prywatnego. Można je składać indywidualnie lub zbiorowo. Petycje muszą jednak zawierać propozycje zmian w prawie, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z ustawodawczą rolą Senatu. W okresie trzech lat funkcjonowania tych zapisów Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji rozpatrzyła 66 petycji, na których podstawie opracowano 16 projektów ustaw i 5 projektów uchwał.

Pozostaje mieć nadzieję, że planowane wznowienie prac legislacyjnych ułatwi składanie petycji także do innych instytucji i organów. Pozwoli to uniknąć sytuacji, o której wspomniała dr Anna Rytel-Warzocha, ekspert Instytutu Spraw Publicznych: że urzędy będą zbywać postulaty obywateli stwierdzeniem, że są ona autorstwa „grupy wyrzutków i amatorów, niemających legitymacji do udziału w procesie decyzyjnym”.