Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego


Od kwietnia będzie można zaskarżyć nie tylko bezczynność administracji, ale też nadmierną i długotrwale nieuzasadnioną przewlekłość postępowań. Opieszały organ będzie mógł zostać ukarany grzywną.

23 grudnia 2010 roku Prezydent podpisał ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy nowelizacji wejdą w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ich ogłoszenia, które nastąpiło w dniu 10 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Celem podstawowym nowelizacji wskazywanym przez ustawodawcę jest chęć usprawnienia postępowania administracyjnego poprzez usunięcie istotnych ograniczeń i luk występujących w dotychczas obowiązujących przepisach, jak również poprzez zmotywowanie stron postępowania do aktywniejszego w nim udziału. Ponadto nowelizacja wprowadza możliwość zaskarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, lecz również nadmiernej i długotrwale nieuzasadnionej przewlekłości postępowań.

Nowelizacja jednoznaczniej reguluje wzbudzającą dotychczas wątpliwości kwestię ostateczności decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze. Na mocy art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydawanych przez te organy w pierwszej instancji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie art. 16 § 1 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu wskazywał, że decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten doprecyzowano teraz poprzez dodanie, iż przymiot ostateczności przysługuje zarówno tym decyzjom, od których nie służy odwołanie, jak i decyzjom, od których nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sprecyzowano również kwestię dopuszczalnej długości trwania postępowania administracyjnego. Przy pozostawieniu ogólnej zasady, zgodnie z którą załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić nie później niż w terminie jednego miesiąca (a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy), ustawa wskazuje, iż przepisy szczególne mogą przewidywać odmienne (krótsze lub dłuższe) terminy na załatwienie określonego rodzaju spraw. Jednocześnie organy administracji publicznej, które nie dochowają tak określonego terminu na załatwienie sprawy, będą zobowiązane do poinformowania o tym fakcie stron postępowania wraz z podaniem przyczyn zwłoki i określeniem terminu zakończenia sprawy.

Wprowadzono też możliwość zaskarżenia przez stronę nadmiernej i długotrwale nieuzasadnionej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Instytucja skargi na przewlekłość postępowania do organu wyższego stopnia ma zapobiec często spotykanej nieefektywności organów prowadzących postępowanie, a przejawiającej się w podejmowaniu poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub podejmowaniu czynności pozornych, pozostających bez wpływu na sprawę lub związku ze sprawą. Nowelizacja poddaje też sprawy o przewlekłość właściwości sądów administracyjnych uprawnionych m.in. do stosowania grzywny względem przewlekle działających jednostek administracji publicznej.

Nowe przepisy inaczej regulują także kwestię doręczeń pism stronom postępowania zamieszkałym lub mającym siedzibę poza granicą kraju. Strony takie w wypadku, gdy nie działają za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, zobowiązane będą do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Jeśli strona nie dopełni tego obowiązku, przeznaczone dla niej pisma pozostawiane będą w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Po wejściu nowelizacji w życie bezsporne stanie się uprawnienie organów administracji publicznej do dokonywania w sprawach niecierpiących zwłoki wezwań osób do stawiennictwa w celu udziału w podejmowanych czynnościach oraz do złożenia wyjaśnień i zeznań w drodze telefonicznej. Dotychczasowa sprzeczność przepisów uniemożliwiała organom administracji tego typu działanie.

Jednoznacznie rozstrzygnięta została też kwestia sposobu postępowania w sprawach wniosków o wszczęcie postępowania składanych przez podmioty nielegitymujące się przymiotem strony. Wprowadzono bowiem swego rodzaju procedurę postępowania wstępnego, w ramach którego organ administracji rozstrzygać będzie wyłącznie kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Ewentualne uznanie, iż żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub też stwierdzenie, iż postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, skutkować będzie orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcia takie zapadać będą w drodze postanowienia, na które przysługiwać będzie zażalenie. Powyższa zasada będzie również miała zastosowanie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której dotychczas organy orzekały w drodze decyzji. W drodze postanowienia organ administracji publicznej orzekać będzie również o odmowie wznowienia postępowania.

Przyjęta nowelizacja zmienia formę przekazywania przez organy podań składanych przez strony do organów niewłaściwych w określonych sprawach. Podania takie dotychczas przekazywane były pomiędzy organami administracji publicznej w drodze postanowień, na które przysługiwało zażalenie. Ustawodawca zrezygnował z tej procedury, a nieprawidłowo skierowane podania przekazywane będą zgodnie z właściwością zwykłymi pismami przy jednoczesnym zawiadomieniu wnioskodawców o dokonanej czynności.

Dopuszczono też możliwość sporządzania przez stronę kopii z akt sprawy. Kopie takie mogą być na żądanie strony uwierzytelniane przez organy.

Od chwili wejścia w życie nowelizacji jednoznaczne stanie się, iż nie tylko zawieszenie postępowania administracyjnego, lecz również podjęcie postępowania uprzednio zawieszonego następować będzie w drodze postanowienia. Na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie będzie jednak służyło zażalenie. W drodze zażalenia będzie można natomiast zaskarżyć odmowę podjęcia przez organ administracji postępowania zawieszonego.

Dotychczas obowiązujące przepisy dopuszczały możliwość uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia i prawa zaskarżenia jedynie na wniosek strony złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Od dnia wejścia w życie nowelizacji organ administracji będzie mógł uzupełnić decyzję również z urzędu. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następować będą w formie postanowienia, na które nie będzie przysługiwało zażalenie.

Zmienia się również zakres rozstrzygnięć dopuszczalnych w postępowaniu odwoławczym. W szczególności ograniczeniu ulec ma możliwość wydawania tzw. rozstrzygnięć kasacyjnych polegających na uchyleniu decyzji organów pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcia będą możliwe wyłącznie w przypadkach, gdy decyzja organu pierwszej instancji zostanie wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opinii ustawodawcy ma to ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej wyłącznie do sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto zmianie ulegnie formuła zapisu odnoszącego się wytycznych organu drugiej instancji co do działań, jakie mają być podjęte w toku ponownego rozpoznania sprawy. Nowo uchwalony przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten w swoim dotychczasowym brzmieniu dopuszczał taką możliwość, jednak wskazanie takie nie było obligatoryjne.

Zmianie ulegają również przepisy regulujące kwestię dopuszczalnej zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. Dotychczas do zmiany lub uchylenia takich decyzji uprawniony był zarówno organ, który je wydawał, jak i organ wyższego stopnia. W wyniku nowelizacji organy wyższego stopnia tracą to uprawnienie.

Nowelizacja wchodzi w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Radosław Wasiak, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy