Nowe zasady ustalania kręgu stron w postępowaniach w sprawie decyzji środowiskowych


Oczekująca na ogłoszenie w Dzienniku Ustaw nowelizacja przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko już na etapie prac w parlamencie wywołała wiele kontrowersji. Główne zastrzeżenia dotyczyły wprowadzanych ustawą zmian w zakresie udziału stron w postępowaniach w sprawie wydania decyzji środowiskowych.

Nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko została uchwalona 19 lipca 2019 r. Ustawa została następnie przyjęta przez Senat bez poprawek i podpisana przez Prezydenta pomimo licznych zastrzeżeń formułowanych przez organizacje społeczne, Rzecznika Praw Obywatelskich i polityków opozycji. Zarzuty pod adresem nowych przepisów dotyczyły przede wszystkim ograniczenia członkom lokalnych społeczności możliwości udziału w postępowaniach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tak jest obecnie

Najwięcej kontrowersji wywołują nowe przepisy określające reguły ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To kolejna w ostatnim czasie zmiana tych zasad. Poprzednia regulacja w tym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2018 r., a przed tą datą do ustalania kręgu stron stosowało się ogólny przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym o statusie strony przesądzał przysługujący danemu podmiotowi interes prawny.

Od 1 stycznia 2018 r. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie,

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska,

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Pierwsze kryterium jest ściśle formalne – o statusie strony przesądza fakt położenia nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Przymiot strony w postępowaniu nie jest zatem uzależniony od rodzaju inwestycji i jej wpływu na środowisko. Ustawodawca niejako automatycznie uznał, że sąsiedzi planowanej inwestycji zawsze znajdować się będą w obszarze jej oddziaływania. Natomiast kolejne dwa kryteria uzależniają przypisanie statusu strony postępowania od wpływu inwestycji na środowisko.

Wprowadzenie „kryterium odległościowego”

Oprócz wprowadzenia precyzujących zmian redakcyjnych, nowelizacja istotnie modyfikuje pierwsze kryterium. Przesłanka sąsiedztwa zostaje zastąpiona kryterium odległościowym. Zgodnie z nowelizacją, stronami postępowania są podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się na przewidywanym terenie, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz w obszarze znajdującym się w odległości 100 m od granic tego terenu.

Zmianę uzasadniono względami praktyki. W wielu sytuacjach okazywało się bowiem, że w przypadku bardzo dużych działek, stronami postępowania stawały się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych nawet kilka kilometrów od lokalizacji planowanej inwestycji, a jednocześnie statusu tego pozbawieni są właściciele nieruchomości położonych znacznie bliżej, których nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do działki inwestora, gdyż są oddzielone inną – niewielką działką. Wprowadzenie przesłanki „odległościowej” ma skutkować określeniem bardziej praktycznych kryteriów uznania za stronę postępowania.

Wbrew zgłaszanym zastrzeżeniom, powyższa modyfikacja jest krokiem w dobrym kierunku, aczkolwiek wprowadzenie sztywnej odległości 100 m jest dyskusyjne. Nadal jednak całą regulację dotyczącą określania stron postępowania należy oceniać krytycznie, i to od czasu jej wprowadzenia z dniem 1 stycznia 2018 r.

Kryteria uznania za stronę są zbyt zawężone

Wcześniej, gdy do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosowano ogólną regulację art. 28 k.p.a., sposób jej wykładni wypracowano w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z przeważającym stanowiskiem, przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz nich podmioty, których nieruchomości znajdowały się w zasięgu jego oddziaływania.

Pojęcie oddziaływania należało rozumieć jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, a zatem bez znaczenia było to, czy oddziaływanie na inne nieruchomości pozostawało w granicach dopuszczalnych norm czy też było ponadnormatywne. Już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość danej osoby mogła świadczyć o istnieniu interesu prawnego. W niektórych orzeczeniach sądy wskazywały, że o interesie prawnym mogło przesądzać naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W takim przypadku sam fakt uciążliwych oddziaływań skutkował przypisaniem statusu strony. Natomiast o interesie prawnym nie przesądzały kryteria spekulatywne takiej jak obawa naruszenia prawa przez inwestora, ryzyko nieprzestrzegania decyzji i powodowania nadmiernych emisji, itp.

Porównanie obecnych i wprowadzanych nowelizacją rozwiązań z zasadami obowiązującymi przed 2018 rokiem nakazuje uznać, że obecnie krąg stron został istotnie zawężony. Oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie ocenia się obecnie tak szeroko, jak to miało miejsce w przeszłości, lecz jedynie z perspektywy trzech przesłanek. Jeżeli zatem nieruchomość nie jest położona w odległości mniejszej niż 100 m od granic terenu przedsięwzięcia, inwestycja nie skutkuje przekroczeniem standardów jakości środowiska, a realizacja przedsięwzięcia nie będzie wiązać się z wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu danej nieruchomości, to jej właściciel nie będzie stroną postępowania nawet wówczas, gdy z funkcjonowaniem przedsięwzięcia wiązać się będą istotne uciążliwości.

Szczególne wątpliwości interpretacyjne mogą pojawić się w kontekście trzeciej przesłanki uznania za stronę (nowelizacja jej nie modyfikuje). Określa ona, że stronami postępowania są podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości obejmujących „działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem”. W najświeższym orzecznictwie wskazuje się, że z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy „nieruchomość danej osoby (…): – znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, – oddziaływanie to jest znaczące, – oddziaływanie to (tj. „znaczące oddziaływanie”) może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem” (wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1402/18).

W świetle brzmienia przepisu trudno ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem „znaczące oddziaływanie”. Wydaje się, że z perspektywy tej przesłanki należałoby przyjąć, że skoro oddziaływanie przedsięwzięcia może skutkować wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, to już sam ten fakt przesądza o tym, że jest to oddziaływanie znaczące. Trudno bowiem wyobrazić sobie oddziaływania, które skutkowałyby ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i jednocześnie nie były znaczące. Odmienna wykładnia nie wydaje się również dopuszczalna systemowo. Skutkowałaby bowiem pozbawieniem przymiotu stron postępowania właścicieli nieruchomości, którzy na skutek realizacji przedsięwzięcia zostaną ograniczeni w możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Problematyczne jest również użyte przez ustawodawcę sformułowanie „zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem”. W nielicznych wyrokach dotyczących tej kwestii sądy zaczynają rozumieć je jako konieczność analizy aktualnego i potencjalnego przeznaczenia nieruchomości w świetle postanowień planu miejscowego. W jednym z orzeczeń sąd wyjaśnił, że „inaczej zatem należy ocenić oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość, która jest wykorzystywana np. rolniczo, a inaczej na nieruchomość, która jest już lub potencjalnie może zostać zabudowana budynkami mieszkalnymi” (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 1548/18). Taki trend orzeczniczy przesądza o istotnym zawężeniu możliwości uznania za stronę w oparciu o tę przesłankę.

Wydaje się, że komentowane przepisy powinny być interpretowane rozszerzająco, tak aby zapewnić zgodność m.in. z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mają zapewnić, aby członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes, mieli dostęp do odpowiednich procedur. Państwa członkowskie mają wprawdzie możliwość ustalenia, co stanowi wystarczający interes, jednakże musi to odbywać się zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Identyczne podejście reprezentowane jest w Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus). Zgodnie z konwencją jej strony mają zapewnić, że mający wystarczający interes lub powołujący się na naruszenie uprawnień członkowie zainteresowanej społeczności będą mieli dostęp do procedury odwoławczej. Pod pojęciem zainteresowanej społeczności należy rozumieć „część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska”.

Nadmierne odformalizowanie postępowania

Jednoznacznie krytycznie należy zaś ocenić wprowadzenie nowelizacją bardzo daleko idących uproszczeń proceduralnych związanych z ustalaniem stron postępowania.

Po pierwsze, zgodnie z nowelizacją prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, ustalane ma być na podstawie wypisów z rejestrów gruntów lub „innych dokumentów przedłożonych przez wnoszącego podanie”. Jednocześnie nowelizacja określa domniemanie, że dane zawarte w tych dokumentach są prawdziwe. Wprowadzenie prawnego domniemania, że „inne dokumenty przedłożone przez wnoszącego podanie” zawierają prawdziwe dane jest szczególnie niebezpieczne, gdyż organy administracji będą mogły ustalać krąg stron postępowania w oparciu o dokumenty prywatne o niewielkiej wiarygodności. Jeżeli dane przedstawione przez inwestora będą nieprawidłowe bądź niepełne, będzie to skutkować pominięciem jako stron właścicieli nieruchomości niewątpliwie położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

Po drugie, zgodnie z nowelizacją, jeżeli dane w wypisach z rejestru gruntów będą nieaktualne lub staną się nieaktualne na skutek śmierci jednej ze stron tego postępowania, nie będzie się stosować przepisów o zawieszaniu postępowań. Następcy prawni zmarłych będą zatem pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu.

Po trzecie, w przypadku przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania), niezbędne będzie zgłoszenie organowi nowego właściciela lub użytkownika wieczystego. Niedokonanie takiego zgłoszenia nie będzie stanowić podstawy do wznowienia postępowania, jeżeli okaże się, że nowy właściciel nieruchomości został pominięty w postępowaniu.

Po czwarte, nieuregulowany lub nieujawniony stan prawny nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, zgodnie z nowelizacją nie stanowi już przeszkody do prowadzenia postępowania i wydania decyzji.

Kolejnym istotnym odformalizowaniem procedury są zmiany zasad zawiadamiania uczestników postępowania. W aktualnym stanie prawnym, jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 20, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej. Dla urzędników jest to wygodne rozwiązanie. Umożliwia bowiem rezygnację z bezpośredniego doręczania pism każdej ze stron i minimalizuje również ryzyko błędów. W przypadku bezpośredniego doręczania pism nietrudno o omyłkowe pominięcie któregoś z adresatów. Ponadto, zawiadamianie stron poprzez publiczne ogłoszenie ogranicza ryzyko negatywnych skutków błędnego pominięcia którejś ze stron w toku postępowania. Skutkiem publicznego ogłoszenia jest bowiem uznanie, że wszyscy zostali zawiadomieni, o ile zachowano określone w przepisie wymogi.

Nowelizacja przewiduje, że z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 49 k.p.a. urzędnicy będą mogli korzystać już wtedy, gdy liczba stron postępowania przekroczy 10. W uzasadnieniu wskazano, że omawiana zmiana podyktowana jest koniecznością odformalizowania wymogów, co ma skrócić czas prowadzonego postępowania.

Stosowanie art. 49 k.p.a. w postępowaniach związanych z ocenami oddziaływania na środowisko jest jednak niekorzystne dla lokalnych społeczności. Wymaga to bowiem od nich aktywnego monitorowania Biuletynu Informacji Publicznej i – ewentualnie – miejsc, w których pojawiają się publiczne ogłoszenia w danej miejscowości, aby niezwłocznie zapoznać się z zawiadomieniem i móc skorzystać z uprawnień w toku postępowania i przed upływem wyznaczonych terminów.

Praktyka pokazuje, że stosowanie art. 49 k.p.a. często skutkuje tym, że członkowie lokalnych społeczności dowiadują się o uciążliwym przedsięwzięciu przypadkowo, na późniejszych etapach postępowań administracyjnych lub nawet wówczas, gdy inwestycja jest już realizowana. Wtedy w większości sytuacji nie ma już szans na podjęcie działań. Na ograniczone możliwości uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu niebagatelny wpływ ma również to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzyskiwana jako pierwsza z decyzji w toku procesu inwestycyjnego. Nie ma zatem szans, aby wiedzę o planowanej inwestycji uzyskać na przykład z faktu prowadzenia innych postępowań w przeszłości.

Rozwiązanie przewidziane w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym i zasadniczo powinno być stosowane wyjątkowo. Ogranicza bowiem w pewien sposób zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Tak istotne upowszechnienie tego rozwiązania nie powinno mieć miejsca w postępowaniach związanych z oceną oddziaływania na środowisko.

Komentowana nowelizacja oczekuje na ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Wejdzie w życie po upływie 14 dni od tej daty. Do spraw wszczętych w poprzednim stanie prawnym stosować się będzie dotychczasowe przepisy, z wyjątkiem uproszczeń związanych z ustalaniem praw rzeczowych na podstawie dokumentów i konsekwencji niedokonania zgłoszenia zmiany właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, które to zmiany będą miały zastosowanie w toczących się postępowaniach.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy