Nowe zasady legalizacji samowoli budowlanych


Nowelizacja Prawa budowlanego wprowadziła istotne ułatwienie dla części właścicieli samowoli budowlanych. Ci z nich, których obiekty zostały wybudowane ponad 20 lat temu, mogą spać spokojnie. Jeżeli tylko ich obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym, nie grozi im wysoka opłata legalizacyjna ani nakaz rozbiórki. Uproszczone i ujednolicone zostały również regulacje dotyczące pozostałych samowoli.

Nowelizacja Prawa budowlanego z 23 stycznia 2020 r., która weszła w życie 19 września br., przebudowała znacząco procedury postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy. Wprowadzone zmiany upraszczają postępowanie legalizacyjne, a w przypadku starszych obiektów zrealizowanych bez dopełnienia wymaganych formalności znacząco ułatwiają doprowadzanie ich do stanu zgodnego z prawem.

Standardowe postępowanie legalizacyjne

Standardowe postępowanie legalizacyjne zostało ujednolicone. Osobne do niedawna postępowania w sprawie budów wykonywanych bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia zostały obecnie połączone w jedną procedurę. Jeśli budowa została rozpoczęta bez pozwolenia lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego – tak jak dotychczas – wyda postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie postanowienie będzie wydawane niezależenie od tego, czy budowa jeszcze trwa, czy też została zakończona.

Całkowitą nowością jest umożliwienie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu, by już na tak wczesnym etapie zdecydował, czy chce kontynuować postępowanie legalizacyjne, czy też godzi się z wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organ nadzoru, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót, będzie informować inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli, jednocześnie wskazując na obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej i informując o sposobie wyliczenia takiej opłaty. Na tym etapie organ nadzoru nie będzie przeprowadzał żadnych innych czynności.

Inwestor, który zdecyduje się na legalizację, będzie miał 30 dni na podjęcie decyzji, czy angażować czas i koszty w postępowanie legalizacyjne, czy też z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej woli zrezygnować z tej możliwości i rozebrać samowolę.

Jeśli inwestor zdecyduje się na doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem i złoży stosowny wniosek w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego nałoży na niego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Ich skład różnić się będzie w zależności od tego, czy budowa była realizowana bez wymaganego pozwolenia, czy też bez zgłoszenia. W obu przypadkach należy przedstawić zaświadczenie o zgodności budowy z dokumentami planistycznymi oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku samowoli realizowanych bez wymaganego pozwolenia dodatkowo trzeba będzie opracować projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczny oraz techniczny (zgodnie z nową systematyką). Przy budowach realizowanych bez wymaganego zgłoszenia wystarczy przedłożyć dodatkowo projekt zagospodarowania działki.

Co istotne z punktu widzenia podstaw do legalizacji samowoli, na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego inspektor nadzoru budowlanego uprawniony będzie jedynie do ograniczonej weryfikacji przedłożonej dokumentacji. Sprawdzi bowiem jej kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Ustawa przesądza, że sprawdzenie powinno być dokonane z przepisami, jakie obowiązywały w okresie wykonywania budowy, co ma istotne znaczenie dla samowoli realizowanych w przeszłości, które niekoniecznie muszą odpowiadać dzisiejszym normom. Zauważyć należy, że w odróżnieniu od dotychczasowych regulacji organy nadzoru nie będą weryfikować zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak rozumiem w intencji ustawodawcy zgodność budowy z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy ma zostać zweryfikowana bezpośrednio przez organ wydający zaświadczenie w tym zakresie, co w praktyce może nastręczać różnych problemów.

Jeśli w dokumentacji legalizacyjnej nie ma nieprawidłowości, powinno zostać wydane postanowienie określające wysokość opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty jest warunkiem koniecznym dla zakończenia postępowania legalizacyjnego przez wydanie decyzji o legalizacji, która zatwierdzi projekt budowlany (a jeśli budowa nie jest zakończona, zezwoli na jej wznowienie). Decyzja legalizacyjna będzie jednocześnie nakładała obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zalegalizowanej inwestycji. Będzie to dotyczyło również tych samowoli, które w normalnych warunkach takiego pozwolenia by nie wymagały.

Nowe regulacje zawężają listę przypadków, w których może być wydany nakaz rozbiórki. Nakaz ten zostanie wydany tylko w przypadkach, gdy inwestor, właściciel lub zarządca budynku:

  • nie złożył wniosku o legalizację lub wycofał taki wniosek,
  • nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych,
  • nie usunął nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej,
  • nie zapłacił opłaty legalizacyjnej,
  • kontynuował budowę pomimo wydania nakazu jej wstrzymania.

Uproszczona procedura legalizacyjna

Nowe przepisy różnicują samowolnie zrealizowane obiekty budowlane w zależności od wieku. Obiekty, których budowa została zakończona przed co najmniej 20 laty, będzie można zalegalizować według uproszczonej procedury. Ułatwi to sprawę zarówno organom, które będą podejmować znacząco mniej czynności w ramach takiej legalizacji, jak i właścicielom samowoli, którzy będą musieli przygotować mniejszą dokumentację oraz nie będą ponosić istotnych kosztów.

Postępowanie będzie prowadzone – tak jak pozostałe postępowania legalizacyjne – z urzędu lub też w tym przypadku również na wniosek właściciela lub zarządcy samowoli. Wszczęcie postępowania uproszczonego będzie jednak możliwe tylko pod warunkiem, że przed upływem 20 lat od zakończenia budowy nie wszczęto zwykłego postępowania legalizacyjnego.

W uproszczonej procedurze legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie będzie wydawał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które w normalnym trybie jest wydawane nawet w przypadku, gdy budowa obiektu została już ukończona. Będzie miał jednak możliwość natychmiastowej ingerencji, jeżeli samowola, której stan techniczny jest nieodpowiedni, stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia. W takim przypadku w ramach postępowania inspektor nadzoru będzie mógł wydać postanowienie nakazujące zabezpieczenie obiektu i usunięcie stanu zagrożenia.

Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne w pierwszej kolejności nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej. Również tu widać znaczące ułatwienie, gdyż dokumentacja została ograniczona do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz ekspertyzy technicznej wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Uproszczone postępowanie legalizacyjne kończy się wydaniem decyzji legalizacyjnej lub decyzji o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcie jest uzależnione od złożenia kompletnej dokumentacji oraz od konkluzji ekspertyzy technicznej. Przyjęte przepisy mocno ograniczają kompetencje inspektorów nadzoru dotyczące weryfikacji przedstawionej dokumentacji: inspektorzy sprawdzają jedynie, czy dokumentacja jest kompletna i czy z ekspertyzy wynika, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia, a sam obiekt może być bezpiecznie użytkowany. Taki zapis w mojej ocenie oznacza, że organ nadzoru nie będzie uprawniony do kwestionowania przedkładanych przez właścicieli ekspertyz przygotowanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Organy nadzoru w tym zakresie nie będą dokonywać żadnych własnych ustaleń. Co więcej organ nie będzie mógł podejmować żadnych czynności w zakresie np. oceny zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi czy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie będzie mógł też żądać decyzji środowiskowej, nawet gdyby była ona wymagana w standardowym postępowaniu legalizacyjnym.

Wydanie decyzji legalizacyjnej kończy postępowanie legalizacyjne również w ten sposób, że w przeciwieństwie do standardowej procedury zalegalizowany obiekt budowlany może być użytkowany bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Postawą użytkowania zalegalizowanego obiektu budowlanego stanowić będzie właśnie decyzja legalizacyjna.

Co niezmiernie istotne dla właścicieli samowolnie zrealizowanych obiektów uproszczone postępowanie legalizacyjne nie przewiduje opłat legalizacyjnych, których wysokość w wielu wypadkach jest tak wysoka, że może czynić legalizację nieopłacalną (zwłaszcza gdy mówimy o obiektach ponad 20-letnich). W nowej procedurze istotne koszty legalizacji będą ograniczone, a największym z nich będzie koszt opracowania ekspertyzy technicznej.

W praktyce uproszczonych postępowań legalizacyjnych mogą powstać pewne komplikacje. Ustawa nie odpowiada na pytanie, co w przypadku, gdy z ekspertyzy technicznej wynika, że obiekt budowlany wymaga przeprowadzenia określonych robót w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego pozwalającego na bezpieczne użytkowanie. Czasem trudno też będzie wykazać, kiedy została zakończona budowa samowolnie zrealizowanego obiektu. Nie jest też jasne, jak traktować ewentualne późniejsze roboty budowlane przy takim obiekcie, które również były wykonywane w warunkach samowoli przed upływem 20 lat od dnia wszczęcia postępowania. Czy takie roboty polegające np. na modernizacji lub przebudowie inspektorzy będą uznawać za przeszkodę dla prowadzenia postępowania uproszczonego?

Ocena nowej regulacji

Wprowadzenie nowej i liberalnej procedury legalizacyjnej, którą w wielu wypadkach można wręcz nazwać abolicją, należy ocenić pozytywnie. Czas, jaki musi upłynąć od dnia zakończenia budowy, jest na tyle długi, że ewentualna legalizacja nie będzie prowadzona z pokrzywdzeniem ewentualnych interesów innych stron (w przeciwieństwie np. do niemożliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę). Obiekty, które istnieją od 20 i więcej lat, co do zasady wrosły w przestrzeń i w większości ich użytkowanie nie powinno mieć negatywnego wpływu na otoczenie. Wydaje się, że z nowych regulacji będzie chciało skorzystać wielu właścicieli – nie tylko samowolnie wybudowanych obiektów, ale również tych, którzy z uwagi na upływ czasu nie dysponują dokumentacją dotyczącą budowy i oddawania takich budynków do użytkowania. Zdarza się bowiem, że w transakcjach na rynku nieruchomości nabywcy lub podmioty finansujące wymagają przedstawienia pełnej dokumentacji budynków, a ta się nie zachowała. Wydanie decyzji legalizacyjnej w postępowaniu uproszczonym stanowić będzie potwierdzenie, że dany obiekt jest legalnie użytkowany.

Radosław Wasiak, adwokat, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego kancelarii Wardyński i Wspólnicy