Nowe regulacje w zakresie „shadow banking” – próba uporządkowania


Przy okazji głośnych w ostatnich tygodniach wydarzeń związanych z firmami Amber Gold oraz Finroyal coraz częściej w powszechnym obiegu pojawia się pojęcie „shadow banking”.

Wokół tego pojęcia zdążyło już narosnąć wiele nieporozumień, dlatego też warto przyjrzeć się nieco bliżej jego znaczeniu oraz najnowszym inicjatywom regulacyjnym dotyczącym podmiotów, które działają w obszarze „shadow banking”.

Po raz pierwszy termin „shadow banking” zaczął pojawiać się w kontekście poszukiwania przyczyn kryzysu finansowego, który rozpoczął się w latach 2007-2008 r. Jedna z diagnoz dotyczących przyczyn kryzysu zakłada, że znaczącą rolę przy jego powstawaniu odegrały transakcje sekurytyzacyjne.

Mówiąc w wielkim skrócie, chodzi o sprzedaż przez banki praw do wpływów z tytułu udzielonych kredytów. Prawa te kupowały specjalnie w tym celu utworzone podmioty gospodarcze (tzw. SPV), które z kolei, w celu sfinansowania tego nabycia, emitowały obligacje. Inaczej mówiąc, SPV inwestowały w sekurytyzowane aktywa, czyli prawa do wpływów z tytułu udzielonych przez banki kredytów, pozyskując krótkoterminowe finansowanie z rynków finansowych. Podmioty te (SPV) nie podlegały nadzorowi finansowemu, bez względu na to, że – jak się okazało – ich znaczenie dla systemu finansowego było fundamentalne.

Ryzyko związane z sekurytyzowanymi aktywami nie zniknęło, jednak w dużej mierze przestało być nadzorowane. W przypadku procesów sekurytyzacyjnych „eksport” ryzyka był w znacznym stopniu procesem świadomym. Za pomocą specjalnych struktur prawnych doprowadzono do przejścia znaczącego ryzyka systemowego w obszar nieobjęty nadzorem specjalnie powołanych do tego instytucji. W wielu jednak przypadkach fakt istnienia takiego ryzyka po stronie podmiotów nieobjętych nadzorem finansowym nie jest wynikiem świadomej próby obejścia istniejących regulacji.

Kryzys finansowy w sposób niezwykle dobitny pokazał, iż istnienie narażonego na ryzyko obszaru rynków finansowych, który nie podlega nadzorowi, może mieć bardzo negatywne konsekwencje systemowe. To właśnie tę nienadzorowaną strefę działalności gospodarczej zwykło się określać mianem „shadow banking”. Dość powszechnie zalicza się do niej różne nienadzorowane instytucje prowadzące działalność inwestycyjną, quasi-ubezpieczeniową, gwarancyjną, pożyczkową etc.

W obliczu zagrożeń systemowych, które kreuje tak rozumiany sektor „shadow banking”, podjęto inicjatywy legislacyjne zmierzające do uregulowania tego obszaru gospodarki. Regulacja „shadow banking” stała się przedsięwzięciem o charakterze globalnym, będąc jednym z celów ustalonych podczas spotkań grupy G20. Głównym koordynatorem prac jest Financial Stability Board. Prace nad regulacjami podjęła również Unia Europejska.

Poniżej przedstawiamy kilka uwag, które mają na celu uporządkowanie informacji na temat planowanych regulacji dotyczących strefy „shadow banking”.

„Shadow banking” nie jest zjawiskiem marginalnym

Warto uzmysłowić sobie skalę zjawiska, które ma podlegać regulacjom. Financial Stability Board szacuje, że podmioty działające w obszarze „shadow banking” stanowią 25-30% całości systemu finansowego. Wartość aktywów, którymi dysponują podmioty z tego sektora, szacuje się na 51 bilionów dolarów w 2010 r.1 Nie jest to zatem zjawisko marginalne. Nowe regulacje mogą mieć fundamentalne znaczenie dla gospodarki.

„Shadow banking” to − co do zasady − działalność zgodna z prawem

Dyskusjom na temat regulacji w zakresie „shadow banking” towarzyszy swoista stygmatyzacja podmiotów, które są zaliczane do tego obszaru działalności gospodarczej. Tymczasem warto podkreślić, iż działalność podmiotów z obszaru „shadow banking” nie jest z natury swej niezgodna z prawem. Przeciwnie, co do zasady podmioty te, korzystając z elementarnej zasady swobody działalności gospodarczej, prowadziły i prowadzą działalność zgodną z prawem.

Częste w związku z ostatnimi wydarzeniami kwalifikowanie różnych, prowadzących działalność ex definitio przestępczą, piramid finansowych jako „shadow banking” jest nieporozumieniem. Działalność piramid nie ma nic wspólnego z legalnym choć nienadzorowanym świadczeniem usług finansowych przez podmioty zaliczane do segmentu „shadow banking”.

Powodem inicjatywy regulacyjnej dotyczącej „shadow banking” nie jest zatem z gruntu niezgodny z prawem charakter prowadzonej działalności gospodarczej lecz znaczący wzrost skali działalności, co spowodowało, że podmioty zaliczane do segmentu „shadow banking” stały się integralną częścią systemu finansowego. Tym samym mogą się one potencjalnie przyczynić do kreacji ryzyk w ramach tego systemu. To przede wszystkim ta ostatnia okoliczność powoduje – według inicjatorów nowych regulacji – konieczność objęcia tych podmiotów zorganizowanym nadzorem finansowym.

Obecny etap prac legislacyjnych

Na obecnym etapie prac legislacyjnych nie ma z góry określonej, zamkniętej listy rodzajów działalności gospodarczej, które miałyby zostać poddane nowym regulacjom.

Wstępne rekomendacje Financial Stability Board wskazują raczej bardzo ogólnie obszary, które należy poddać regulacjom. Są to odpowiednio: (i) obszary, w których działalność tradycyjnych banków styka się z działalnością podmiotów ze strefy „shadow banking”; (ii) działalność różnego rodzaju funduszy rynków pieniężnych; (iii) obszar sekurytyzacji; (iv) działalność polegająca na pożyczaniu papierów wartościowych, oraz – co wzbudza najwięcej kontrowersji – (v) obszar działania innych nieuregulowanych instytucji finansowych, które mogą kreować ryzyko systemowe.

Dopiero we wrześniu 2012 r. Financial Stability Board ma przedstawić bardziej precyzyjną listę podmiotów, które sugeruje objąć nowymi regulacjami. Lista tych podmiotów jest przygotowywana na podstawie ustalonych kryteriów ryzyka systemowego. Ponadto, pod uwagę ma być brane również znaczenie, jakie poszczególne rodzaje nieregulowanej działalności gospodarczej mają na lokalnych rynkach finansowych.

Regulacja „shadow banking” może mieć ogromne znaczenie dla gospodarki

Warto uświadomić sobie szerszy kontekst będący źródłem dylematów przy tworzeniu propozycji nowych regulacji. Fakt niezwykle dynamicznego wzrostu znaczenia podmiotów z obszaru „shadow banking” w ostatnich latach jest w dużej mierze wynikiem pewnych obiektywnych tendencji obserwowanych we współczesnej gospodarce. Z jednej strony – podmioty działające w tym obszarze stanowiły atrakcyjny cel inwestowania nadwyżek finansowych, z drugiej strony – były podmiotami uczestniczącymi w alokacji kredytów w tych obszarach gospodarki, do których nie docierały (z różnych względów) banki i inne instytucje podlegające nadzorowi. Obawa, która towarzyszy wielu krytykom inicjowanych regulacji dotyczy tego, że nadmierna regulacja tego sektora może doprowadzić do braku zaspokojenia naturalnych potrzeb występujących we współczesnej gospodarce (np. dostępu do szybkiego kredytu przez osoby mniej zamożne). To z kolei może mieć dla stabilności systemu finansowego o wiele gorsze konsekwencje niż brak regulacji sektora „shadow banking”.

Podsumowując, warto obserwować dalszy rozwój inicjatyw legislacyjnych w segmencie „shadow banking”. Jest to, wbrew pozorom, zagadnienie, które może mieć bardzo istotny wpływ na kształt struktur gospodarczych w najbliższym czasie. Na poziomie Unii Europejskiej inicjatywa legislacyjna dopiero w najbliższych miesiącach nabierze bardziej realnych kształtów. To ważne, aby polskie doświadczenia z tym obszarem działalności gospodarczej mogły stanowić twórczy wkład w pracach legislacyjnych na poziomie europejskim.

Krzysztof Wojdyło, Zespół Postępowań Regulacyjnych i Zespół Usług Płatniczych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1. Financial Stability Board, „Shadow Banking: Strenghtening Oversight and Regulation”, str. 8