Nowe prawo zamówień publicznych – czy w e-zakupach mamy szanse stać się drugą Koreą Południową?


Koncepcji nowego prawa zamówień publicznych, opublikowanej przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz Urząd Zamówień Publicznych 6 czerwca 2018 r., towarzyszy szereg dokumentów o charakterze informacyjnym, z których dowiadujemy się, że reformie ustawy towarzyszyć będzie opracowanie zasad polityki zakupowej państwa. Jedną z nich jest zasada cyfryzacji procesu zakupowego zamówień publicznych.

Zgodnie z założeniami zamawiający ma korzystać z narzędzi cyfrowych na każdym z etapów zamówienia publicznego. Zdaniem Ministerstwa tzw. kompleksowa cyfryzacja zamówień, czyli budowa cyfrowej platformy zakupowej obejmującej cały cykl zamówienia, od przygotowania zamówienia do płatności i realizacji umowy, ma przynieść sektorowi publicznemu i wykonawcom oszczędności rzędu 8,7 mld złotych rocznie.

Jako przykład Ministerstwo podaje osiągnięcia Korei Południowej związane z wprowadzeniem państwowego systemu e-zakupów. Założenia polityki zakupowej państwa ustanawiają, z natury rzeczy, cele długoterminowe. Niemniej warto wskazać, właśnie na przykładzie Korei Południowej, jak długotrwały i niepozbawiony niedogodności jest proces cyfryzacji zakupów publicznych, zanim doprowadzi do jednoznacznych korzyści i oczekiwanych oszczędności.

KONEPS: kompleksowa cyfryzacja po koreańsku

Korea On-line e-Procurement System (w skrócie: KONEPS) to jednolity krajowy elektroniczny system zamówień publicznych. Udostępnia on aktualne ogłoszenia o zamówieniach publicznych wszystkich instytucji publicznych i pozwala wykonawcom na udział w przetargach. System, obsługiwany przez państwową agencję do spraw zamówień, udostępniony jest do użytkowania wszystkim zamawiającym w kraju.

Proces zakupowy zaczyna się od rejestracji wykonawcy w systemie, w czasie której następuje weryfikacja podanych przez niego danych. Po rejestracji wykonawca ma dostęp do wszystkich postępowań zakupowych prowadzonych za pośrednictwem platformy bez konieczności ponownego uwierzytelnienia: wymagane jest tylko zalogowanie się do portalu, po czym wykonawca może w każdym czasie wyszukać interesujące go ogłoszenia o zamówieniu oraz przystąpić do przetargu.

Jednorazowa rejestracja i uwierzytelnienie wykonawcy jest cechą charakterystyczną systemu KONEPS. Wykonawca w jej ramach podaje posiadane licencje oraz wymagane w poszczególnych kategoriach zamówień kwalifikacje, po czym może brać udział we wszystkich przetargach. Identyfikacja i weryfikacja informacji podanych w trakcie rejestracji następuje z wykorzystaniem certyfikatu uwierzytelniającego, który pełni rolę kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Taki certyfikat obecnie jest wydawany w Korei Płd. dla osób fizycznych oraz dla przedsiębiorców (osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą oraz osób prawnych).

Istnieją różne certyfikaty: pozwalające na korzystanie ze wszystkich usług elektronicznych (w tym elektronicznego systemu zamówień, systemu podatkowego, systemu e-administracja, bankowości elektronicznej, giełdy papierów wartościowych) albo dla poszczególnych rodzajów usług, np. tylko do bankowości elektronicznej lub wyłącznie do rozliczeń podatkowych. Certyfikat jest wydawany przez oznaczone instytucje uwierzytelniające, a pozyskać go można na poczcie, w bankach czy w wybranych urzędach publicznych.

Certyfikat wydawany jest na okres 1 roku. W przypadku osób fizycznych opłata za certyfikat do szerokiego użytku wynosi ok. 15 zł rocznie, natomiast ograniczony certyfikat do bankowości elektronicznej lub giełdy papierów wartościowych jest wydawany bezpłatnie. W przypadku przedsiębiorców opłata za certyfikat do szerokiego użytku wynosi ok. 370 zł rocznie, a ceny certyfikatów do wybranych celów są zróżnicowane – np. do rozliczeń podatkowych wynosi jedynie ok. 8 zł rocznie, do wykorzystania przed izbami handlowymi wynosi ok. 185 zł rocznie (źródło: https://www.kica.co.kr/kica/main/formMain.sg).

Integracja państwowych rejestrów

Istotną cechą KONEPS-u jest integracja danych związanych z procesem zakupowym w obszarze zamówień publicznych. Na każdym etapie użytkowania platformy są bowiem zaangażowane poszczególne państwowe zbiory baz danych oraz odpowiednie systemy informacji, co pozwala na pozyskiwanie wymaganych informacji i, tym samym, dokonywanie wszelkich czynności w toku procedury zakupowej bez potrzeby składania dokumentów, jakie w innym przypadku byłyby wymagane na danym etapie procesu zamówieniowego.

Na przykład przy rejestracji wykonawcy korzysta się z rejestru przedsiębiorców i osób prawnych prowadzonych przez G4C System (funkcjonujący w ramach systemu e-administracja), dzięki czemu przedsiębiorca nie musi składać odrębnego wyciągu z rejestru celem potwierdzenia prowadzenia działalności gospodarczej. Elektronizacji podlega również procedura płatności. Nie tylko wpłata wadium lub zabezpieczenia należytego wykonania umowy przez wykonawcę, ale także wypłaty wynagrodzenia następują za pośrednictwem systemu PG (prowadzonego przez Instytut Telekomunikacji i Rozliczeń Finansowych w Korei) oraz informatycznego systemu finansowo-księgowego.

W tak powiązanym systemie baz danych znajdują się także wszystkie informacje na temat oferentów, które są wymieniane elektronicznie na potrzeby kwalifikacji wykonawców i oceny ofert. W tym celu zamawiający korzystają ze zintegrowanego systemu powiązanych agencji i stowarzyszeń, instytucji oceniających zdolność kredytową oraz instytucji certyfikujących produkty. Ponad 150 instytucji zewnętrznych udostępnia swoje dane na potrzeby realizacji procesu zakupowego w obszarze zamówień publicznych. Za ich pomocą zamawiający uzyskują informacje o wykonawcy, jego produktach, a także wcześniej wykonanych projektach.

W efekcie w ramach platformy KONEPS funkcjonują powiązane systemy zapewniające:

  • prowadzenie postępowania przetargowego – rejestrację wykonawcy i publikację ogłoszeń, analizę cen, zaproszenie do złożenia ofert, otwarcie ofert, ocenę kwalifikacji oraz zdolności do wykonania umowy i wybór wykonawcy,
  • zawarcie umowy elektronicznej – sporządzenie i podpisanie umowy, wniesienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy, wniesienie opłat skarbowych oraz zarządzanie realizacją umowy i jej zmiany,
  • elektroniczną wypłatę wynagrodzenia – kontrolę realizacji umowy, złożenie wniosku o wypłatę wynagrodzenia, zarządzanie wypłatami i przelewy, integrację systemów finansowych, zarządzanie opłatami,
  • realizację prostych zamówień poprzez e-zakupy – rejestrację produktów, ocenę kwalifikacji, wyszukiwanie i zamawianie produktów, zarządzanie dostawami.

Warto zwrócić uwagę na system rejestracji cen zamówień. Oparty jest on o dane z zawartych umów w sprawie zamówień publicznych. Uwzględnia kosztorysy wykonawców, ceny rynkowe wynikające z faktur i dokumentów dla celów podatkowych, a także ceny ustalone w agencji kalkulacji cen pierwotnych w przypadku nowych produktów. Rejestr cen uwzględnia regionalne zróżnicowanie cen materiałów, a także informacje na temat zamówień dużych rozmiarów dokonanych przez kilku zamawiających. Umożliwia to zamawiającym sprawdzenie aktualnych cen przedmiotów zamówienia i wspomaga ich przy ocenie konkurencyjnych ofert.

KONEPS pozwala także na elektroniczną weryfikację dostaw z wykorzystaniem RFID (Radio-frequency identification). W systemie rejestruje się też zgłoszenie do inspekcji/odbioru oraz datę dokonania tych czynności po stronie zamawiającego wraz z informacją o osobie dokonującej czynności oraz wyniku inspekcji/odbioru.

Dzięki zaawansowaniu i integracji poszczególnych systemów użytkownicy dysponują aktualnymi danymi, które pozwalają na rzetelną ocenę ofert i zachowanie przejrzystości postępowania w każdym momencie procesu zakupowego. Informacje o stanie postępowania przetargowego i realizacji umowy są dostępne na stronie KONEPS dla wszystkich zainteresowanych (nawet bez rejestracji).

Korzyści i oszczędności

KONEPS funkcjonuje w Korei Południowej od 2002 r. Formuła elektronicznego „sklepu”, jaką przyjęła platforma zakupowa, sprawdza się na tyle dobrze, że za pomocą systemu dokonywane są także zakupy publiczne, które nie wymagają przeprowadzenia procedury przetargu. W 2012 r. z systemu KONEPS skorzystało ok. 40 tys. instytucji publicznych oraz 220 tys. przedsiębiorców1.

Wdrożenie systemu przyniosło wymierne korzyści. Przede wszystkim znacząco wzrosła liczba transakcji realizowanych przez platformę (w 2009 r. było to 92% wszystkich kontraktów publicznych), co z kolei wpływa na znaczne obniżenie kosztów zakupów rządowych – wskazuje się na oszczędności na poziomie 10%2. Oszczędności występują zarówno po stronie sektora publicznego, jak i podmiotów prywatnych (wykonawców). Wynikają one głównie z redukcji obowiązków dotyczących przygotowania i ewaluacji wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i ofert w tradycyjny sposób, bowiem potrzebne dane są zbierane i wymieniane online. Wskazuje się także, że tego rodzaju narzędzie znacząco zwiększa dostęp MŚP do rynku zamówień publicznych – ocenia się, że ponad 99% zarejestrowanych w systemie wykonawców to mali i średni przedsiębiorcy3. Wzrost przejrzystości postępowania poprawił też konkurencję w przetargach i przyczynił się do lepszej realizacji zasady value for money.

Nie można też nie wspomnieć o aspektach środowiskowych: zmniejszona potrzeba posługiwania się dokumentami oraz brak konieczności dokonywania tradycyjnych doręczeń znacząco zredukowały szkodliwe emisje do powietrza4.

Najpierw reforma i cyfryzacja sektora publicznego

KONEPS nie jest jednak efektem reformy polegającej na wyposażeniu zamawiających w systemy komputerowe. Jak podkreślają Koreańczycy, sukces koreańskiego projektu e-zakupów wynika z dogłębnej reformy funkcjonowania i cyfryzacji sektora publicznego oraz stworzenia solidnej infrastruktury IT. W tym zakresie prace rozpoczęły się w Korei na 30 lat przed wprowadzeniem KONEPS i początkowo zmierzały do komputeryzacji administracji publicznej. Jednakże szybki rozwój technologiczny wymusił bardziej zaawansowane rozwiązania i już w latach 80. reforma skupiła się na wdrożeniu krajowej sieci komputerowej i promocji wykorzystania technologii informatycznej w działalności państwa.

Droga do wprowadzenia efektywnego elektronicznego systemu zamówień publicznych w Korei wiodła zatem przez gruntowną reformę sektora publicznego pod hasłem przemiany społeczeństwa koreańskiego z przemysłowego w społeczeństwo informacyjne. Jednym z głównych elementów tej reformy było stworzenie krajowej sieci internetu szerokopasmowego w 1998 r., co zapewniło Korei najwyższy współczynnik wykorzystania internetu na świecie już w roku 2000.

Wprowadzenie systemu e-zakupów było zatem poprzedzone radykalnymi zmianami w procesach zakupowych (BPR – business process re-engineering). Zmiany te przebiegały w trzech fazach. Najpierw przeanalizowano istniejące procesy i zbadano możliwość poprawy ich efektywności przez komputeryzację. Potem zaprojektowano proces dostarczania do systemu informacji na potrzeby prowadzenia procedur, w tym ich wymiany między zamawiającym a innymi instytucjami, oraz stworzono ramy prawne dla nowych rozwiązań. Następnie – we współpracy z dostawcami usług internetowych – zaprojektowano architekturę technologiczną dla systemu działającego w formule „jednego okienka”.

Projekt kosztowny i długofalowy

Na początku nie brakowało oponentów inicjatywy e-zakupów. W szczególności zastrzeżenia podnosili przedstawiciele zamawiających z sektora obronnego oraz sektora użyteczności publicznej. Wskazywali na ryzyka związane z bezpieczeństwem państwa, a także obawy, że uniwersalna platforma zakupowa nie zaspokoi specyficznych potrzeb, jakie realizowane są w ramach zakupów w tych sektorach. Inni zamawiający obawiali się deprecjacji autorytetu instytucji zamawiających oraz zniweczenia ich autonomii w toku dokonywania zakupów, w sytuacji przymusu korzystania z systemu działającego w oparciu o zasadę „jednego okienka”. Przeciwko reformom wypowiadali się także niektórzy wykonawcy, zwłaszcza ci, którzy nawiązali długofalową współpracę z zamawiającymi. Przewidywali, że uproszczenie zakupów rządowych (i wprowadzenie daleko posuniętej transparentności postępowania) spowoduje u nich straty, a nawet upadek ich biznesu.

Tego rodzaju opór władze Korei pokonały za pomocą promocji systemu e-zakupów wśród wszystkich zainteresowanych grup, tj. na poziomie organów rządowych, przedsiębiorstw oraz obywateli – jako końcowych beneficjentów usług i dostaw publicznych. Wpłynęło to jednak na wydłużenie procesu wprowadzenia sytemu e-zakupów, a także wymagało poniesienia dodatkowych kosztów.

Aby zminimalizować ewentualne niepowodzenia systemu, wprowadzano go etapami już od 1997 r. W pierwszej kolejności wprowadzono podstawowe funkcjonalności systemu, np. wymianę dokumentacji przetargowej drogą elektroniczną pomiędzy podmiotami (zamawiający – agencja ds. zamówień – wykonawca) oraz rejestrację użytkowników. Na tym etapie środowisko systemu operacyjnego zostało przebudowane w celu zabezpieczenia bazy użytkowników. W drugim etapie uruchomiono kluczowe funkcjonalności systemu, jak e-bidding. W tym kroku starannie przebudowano ogólną stabilność systemu. Dopiero na trzecim etapie, po uzupełnieniach i stabilizacjach dokonanych w dwóch pierwszych krokach wdrożenia, uruchomiono pełną operacyjność systemu i powiązano go z systemami zewnętrznymi. Stopniowemu wdrożeniu systemu towarzyszyły zmiany otoczenia prawnego, dające zamawiającym możliwość zaadaptowania się do nowych regulacji i sposobu zakupów. Niektórzy zamawiający uzyskali nawet możliwość funkcjonowania „po staremu” w okresie przejściowym.

Obecnie KONEPS jest uznanym osiągnięciem w skali międzynarodowej. Na jego przykładzie jednoznacznie widać, że wprowadzenie elementów elektronicznych do procedury zakupowej może zwiększyć wydajność i przejrzystość zakupów rządowych. Jednak elektronizacja zamówień publicznych to proces wymagający czasu i nakładów oraz, jak wyjaśniają sami Koreańczycy, nie zastąpi dobrego systemu zakupowego. Koreański system zakupów rządowych był bowiem dobrze rozwinięty jeszcze przed reformą, którą zwieńczyło wdrożenie KONEPS-u.

Mirella Lechna, radca prawny, Serom Kim, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 PPS, KONEPS Korea’s world-class e-Procurement system (2012)

2 Electronic government procurement reform: managing institutional reform – lessons from the Korean model, Jae-Young Choi, Hyunseok Kim, PPLR, 2013

3 tamże

4 PPS, Government Procurement Annual Report 2009 (2009)