dr Robert Zajdler

Niewłaściwa implementacja art. 22 dyrektywy 2003/55/WE do ustawy Prawo energetyczne

Czy zwolnienie nowej infrastruktury gazowej z zasady TPA wymaga wydania decyzji przez Prezesa URE, analizuje dr Robert Zajdler.

Wzrastające zapotrzebowanie na gaz oraz wymóg zapewnienia bezpieczeństwa dostaw wymuszają konieczność rozbudowy istniejącej infrastruktury lub budowę nowej. Rodzi to poważne ryzyka inwestycyjne, zwłaszcza w świetle wymagań związanych z liberalizacją rynku gazu. Ograniczeniu tego rodzaju ryzyka służy między innymi art. 22 dyrektywy 2003/55/WE1. Jego praktyczne zastosowanie w Polsce może być utrudnione z uwagi na niewłaściwą implementację tego przepisu do ustawy Prawo energetyczne (dalej również „PE”)2.

Zgodnie z art. 22 dyrektywy 2003/55/WE główne elementy nowej infrastruktury gazowej, tzn. gazociągi międzysystemowe państw członkowskich, instalacje LNG i instalacje magazynowe, mogą zostać zwolnione od stosowania wymogów określonych w tej dyrektywie, pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów. Wymogi, jakich może dotyczyć powyższa derogacja, dotyczą: dostępu stron trzecich do sieci, dostępu do magazynowania, dostępu do gazociągów kopalnianych, ustalenia metodologii albo warunków przyłączania i dostępu do sieci krajowej lub świadczenia usług bilansowania, ustalenia taryfy lub metodologii jej ustalania lub ex post zmiany warunków przyłączenia, w tym taryf i metodologii ich ustalania. Derogacja ma zastosowanie nie tylko do nowej infrastruktury, ale również w przypadku znacznego wzrostu zdolności istniejącej infrastruktury oraz zmiany istniejącej infrastruktury umożliwiającej rozwój nowych źródeł dostaw gazu.

Warunkiem zastosowania derogacji jest zapewnienie, że: (1) inwestycja zwiększa konkurencyjność dostaw gazu i poprawia bezpieczeństwo dostaw, (2) poziom ryzyka związanego z inwestycją jest taki, że inwestycja nie miałaby miejsca bez zastosowania derogacji, (3) infrastruktura jest własnością osoby fizycznej lub prawnej, która jest osobą odrębną, przynajmniej w swej formie prawnej, od operatorów systemów, w których to systemach infrastruktura zostanie wybudowana, (4) na użytkowników tej infrastruktury nałożone są opłaty, (5) odstępstwo nie wpływa szkodliwie na konkurencyjność i efektywne funkcjonowanie wewnętrznego rynku gazowego albo na sprawne funkcjonowanie systemu podlegającego regulacji, do którego infrastruktura jest podłączona.

Powyższe zasady uregulowane są w art. 4i PE. Wątpliwości budzi jednakże procedura uzyskania takiej derogacji. Zgodnie z art. 4i ust. 6 PE Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej również „Prezes URE”), po uwzględnieniu wniosku o zastosowanie derogacji, informuje Komisję Europejską o zajętym stanowisku. Zgodnie natomiast z art. 4i ust. 8 PE uzgodnione z Komisją Europejską stanowisko wobec wniosku inwestora stanowi podstawę do wydania przez Prezesa URE decyzji w tej kwestii.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 dyrektywy 2003/55/WE urząd regulacyjny wydaje decyzję o zastosowaniu derogacji. Powyższa decyzja jest następnie przekazywana do Komisji Europejskiej, która ma prawo zażądać wprowadzenia poprawek do tej decyzji albo też żądać cofnięcia decyzji o przyznaniu derogacji. Urząd regulacyjny musi wówczas zmienić swoją decyzję.

Istota niespójności regulacji krajowej z regulacjami prawa Unii Europejskiej polega na tym, że prawo Unii Europejskiej wymaga wydania i przekazania do Komisji Europejskiej decyzji krajowego urzędu regulacyjnego, a nie tylko i wyłącznie informacji. Obniżenie rangi tego aktu powoduje, iż nie służy od niego ani odwołanie, jak w przypadku decyzji, ani zażalenie, jak w przypadku postanowienia (zob. art. 30 PE). Wyłącza to również w praktyce odpowiedzialność organu za powyższą informację. Decyzja jest oświadczeniem woli organu administracji, który służy wywołaniu określonych skutków prawnych. Udzielenia informacji przez organ nie można traktować jako czynności prawnej, ponieważ brak tutaj woli organu administracji skierowanej na wywołanie skutków prawnych.

Czy jest zatem możliwość przeciwdziałania skutkom prawnym takiej niewłaściwej implementacji prawa Unii Europejskiej do prawa krajowego?

Można przyjąć, iż jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy i adresatem jest strona, to mamy do czynienia de facto z decyzją administracyjną3. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu4. Dodatkowo można domagać się uznania takiego rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną, zwłaszcza że wymagają tego przepisy Unii Europejskiej. Porównanie różnych wersji językowych (np. angielskiej i niemieckiej) wskazuje, że celem tego przepisu było zobowiązanie do wydania decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, chociażby w sprawie C-106/77 Simmenthal, w którym Trybunał potwierdził supremację prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym, niemożliwe jest praktyczne zastosowanie rozwiązań krajowych sprzecznych z prawem Unii Europejskiej. W stosunku do bezpośredniego skutku dyrektywy w prawie krajowym, zgodnie z wyrokiem w sprawie C-41/74 Van Duyn czy też w sprawie C-148/78 Ratti, Trybunał stwierdził ponadto, że państwa członkowskie nieimplementujące dyrektywy czy też wadliwie ją implementujące nie mogą odmawiać jej skuteczności w krajowych porządkach prawnych, pod warunkiem oczywiście wystarczającej jasności rozwiązań prawnych zawartych w dyrektywie. Ewentualne dyskrecjonalne uprawnienia państw członkowskich w tym zakresie nie mogą niweczyć skutków, jakie dyrektywa powinna wywierać w krajowych porządkach prawnych.

Z powyższego wynika, iż dyrektywa 2003/55/WE przewiduje wydanie decyzji przez krajowy urząd regulacyjny. Implementacja dyrektywy, która de facto może służyć uniknięciu skutków prawnych wydania decyzji, jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej. Nie oznacza to jednak, że inwestor nie może żądać uznania takiego aktu wydanego przez Prezesa URE za decyzję. Po pierwsze, taki był cel dyrektywy. Po drugie, również na gruncie prawa krajowego można dowodzić, że jeżeli przepisy prawa (prawa Unii Europejskiej stanowiące część krajowego porządku prawnego) przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku odpowiedzi w innej formie może być traktowane, zależnie od okoliczności sprawy, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna.

Należy również zauważyć, że dyrektywa zmieniająca dyrektywę 2003/55/WE (dyrektywa 2009/73/WE), która powinna być implementowana do krajowych porządków prawnych do dnia 11 marca 2011 r., przewiduje w tym zakresie również wydanie decyzji przez krajowy urząd regulacyjny. Może konieczność implementacji nowych rozwiązań prawnych będzie dobrą okazją do zmiany tego przepisu. Do czasu jednak dokonania takiej zmiany powyższą informację udzielaną przez Prezesa URE powinno się traktować jak decyzję administracyjną, ze wszystkimi tego konsekwencjami.


1 Dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2010 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE, Dz. Urz. UE L 176 z dnia 15 lipca 2003 r., s. 57

2 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz. U z 2006 r. Nr. 89, poz. 625, ze zm.

3 Jaśkowska M., Wróbel A.: Komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). LEX/el. 2010

4 Jaśkowska M., Wróbel A.: Komentarz…, op. cit.