Nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy – skutki dla podmiotów prywatnych


Jeśli dyrektywa unijna została wdrożona nieprawidłowo, podmioty prywatne do czasu jej prawidłowego wdrożenia mogą albo powoływać się na bezpośrednio skuteczny przepis dyrektywy, albo stosować niezgodne z dyrektywą przepisy krajowe. Państwo nie może nakładać na podmioty prywatne obowiązków wynikających z niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy. Zasady te zostały przywołane w jednej ze spraw dotyczących odmowy zatwierdzenia opłat za udostępnienie infrastruktury kolejowej.

Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) 30 maja 2013 r. wydał wyrok w sprawie C-512/10 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym stwierdził, że „nie przyjmując środków zachęcających zarządcę infrastruktury kolejowej do zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp do niej, a także umożliwiając, przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą odpowiednio na mocy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa”.

Polska wykonała ten wyrok – w zakresie obliczania opłat za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów (art. 7 ust. 3 dyrektywy) – wydając w dniu 5 czerwca 2014 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Stało się to więc ponad 12 miesięcy po stwierdzeniu przez TSUE niezgodności prawa krajowego z prawem UE. W zakresie środków zachęcających zarządcę infrastruktury kolejowej do zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp do niej (art. 6 ust. 2 dyrektywy) wyrok nie został wykonany przez Polskę do dziś.

Już po stwierdzeniu przez TSUE niezgodności polskich przepisów z prawem UE zarządcy infrastruktury kolejowej występowali do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (UTK) o zatwierdzenie stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej oraz urządzeń związanych z obsługą pociągów na lata 2014-2015. Wnioski składane były w oparciu o przepisy obowiązującego w tym czasie wcześniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.

Prezes UTK odmówił zatwierdzenia przedłożonych stawek, powołując się na wyrok TSUE w sprawie C-512/10 oraz na wynikający z prawa Unii Europejskiej obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. W opinii Prezesa UTK przedłożone stawki, obliczone w oparciu o rozporządzenie z 2009 r., nie mogły zostać zatwierdzone jako sprzeczne z prawem UE.

Zarządcy infrastruktury kolejowej wnieśli odwołania od decyzji Prezesa UTK do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (SOKiK), który jednak oddalił je jako bezzasadne (sprawy XVII AmK 18/14 i XVII AmK 16/14).

W uzasadnieniu do wyroków SOKiK wskazał, że Prezes UTK prawidłowo dokonał prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego, w świetle przepisów dyrektywy 2001/14 oraz wyroku TSUE w sprawie C-512/10. W uzasadnieniu czytamy, że „[s]koro dyrektywy wiążą państwa członkowskie, to przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, do oceny prawidłowości przyjętej przez (…) kalkulacji stawek właściwy organ państwa, był zobowiązany do zastosowania dyrektywy unijnej z uwzględnieniem najnowszego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, zawierającego wskazania interpretacyjne, dotyczące przepisów krajowych mających zastosowanie w sprawie”, a „przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą w jednym z krajów członkowskich UE nie może zasłaniać się brakiem znajomości aktualnej wykładni przepisów obowiązującego prawa nawet, jeśli ta wykładnia pochodzi od organu unijnego”.

Państwo nie może nakładać na podmioty prywatne obowiązków wynikających z niewdrożonej dyrektywy

Na wstępie należy stwierdzić, że wyrok w sprawie C-512/10, dotyczący nieprawidłowego wdrożenia przez Polskę dyrektywy 2001/14, jest wiążący dla Rzeczypospolitej Polskiej. Adresatem tego wyroku jest władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza. Nie ulega również wątpliwości, że istnieje obszerne i utrwalone orzecznictwo TSUE dotyczące nieterminowego lub nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy przez państwo członkowskie.

Jednakże interpretacja dokonana przez Prezesa UTK i SOKiK całkowicie pomija fakt, że orzecznictwo TSUE dotyczące skutku bezpośredniego dyrektywy powstało również po to, by zapewnić ochronę podmiotom prywatnym w sytuacji, gdy państwa nie wdrożyły dyrektywy w terminie lub wdrożyły ją nieprawidłowo, a nie po to, by przyznać dodatkowe uprawnienia państwom członkowskim wobec tych podmiotów.

Już w sprawie 41/74 Van Duyn TSUE wskazał, że jeśli instytucje wspólnotowe w drodze dyrektywy zobowiązały państwa członkowskie do określonego postępowania, niemożność powołania się przez podmioty prywatne na ten akt przed sądem oraz niemożność uwzględnienia go przez sądy krajowe jako elementu prawa wspólnotowego ograniczyłby jego skuteczność. Tym samym możliwość powołania się na bezpośredni skutek przepisu dyrektywy jest prawem podmiotu, któremu ta dyrektywa przyznaje bezpośrednio uprawnienie, niemożliwe do zrealizowania z winy państwa członkowskiego UE.

Jednocześnie TSUE z całą mocą zaznaczył, że zasada pewności prawa sprzeciwia się temu, aby dyrektywy same przez się mogły nakładać obowiązki na jednostki. W związku z tym państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy przeciwko jednostkom (tak np. wyroki w sprawach 14/86 Pretore di Salò/X, 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C‑168/95 Arcaro, w sprawach połączonych C‑387/02, C‑391/02 oraz C‑403/02 Berlusconi i in. oraz C‑321/05 Kofoed). Ponadto, jak wskazał TSUE w wyroku w sprawie 148/78 Ratti, państwo członkowskie, które jest winne niewykonania bądź nienależytego wykonania dyrektywy, nie może czerpać korzyści wobec jednostek z tego tytułu.

Podsumowując, powołanie się na przepis dyrektywy jest uprawnieniem podmiotu, który może również podjąć decyzję przeciwną i stosować prawo krajowe niezgodne z dyrektywą. W świetle zasady pewności prawa całkowicie wykluczona jest możliwość, by państwo członkowskie nałożyło na podmiot prywatny obowiązki wynikające z niewdrożonej bądź nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy. Sytuacja taka trwa tak długo, jak długo państwo nie wywiąże się ze swojego obowiązku i nie wdroży dyrektywy do prawa krajowego w sposób prawidłowy.

Przeciwna interpretacja prowadzi do naruszenia zasad ogólnych prawa UE, których dotyczy art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. W szczególności narusza zasadę pewności prawa wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, a w Polsce powołaną w art. 2 Konstytucji.

SOKiK przyznaje słuszność zarządcy infrastruktury kolejowej

Przedstawione powyżej stanowisko zostało zaprezentowane przez prawników kancelarii Wardyński i Wspólnicy w sprawie o sygnaturze XVII AmK 17/14.

Powód, zarządca infrastruktury kolejowej, złożył wniosek o zatwierdzenie stawek jednostkowych na podstawie przepisów rozporządzenia, które kilka miesięcy wcześniej TSUE uznał za niezgodne z art. 6 ust. 2 i 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14. Prezes UTK odmówił zatwierdzenia tych stawek, w związku z czym powód wniósł odwołanie do SOKiK.

Jego pełnomocnicy argumentowali, że powód, z winy organów swojego państwa, które nieprawidłowo implementowały dyrektywę, a następnie przez ponad rok nie wdrożyły wyroku TSUE, nie miał możliwości złożenia wniosku opartego o zgodne z prawem UE przepisy krajowe. Nie miał również obowiązku sporządzenia wniosku bezpośrednio w oparciu o przepisy dyrektywy, z pominięciem przepisów krajowych, albowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE państwo nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy wobec jednostek. Poza tym TSUE w wyroku w sprawie C-512/10 odmówił cechy bezpośredniej skuteczności art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, albowiem nie są one dostatecznie precyzyjne i wymagają doprecyzowania przez prawodawcę krajowego.

W wyroku z 14 grudnia 2015 r. SOKiK przychylił się do tej argumentacji i uchylił decyzję Prezesa UTK. W uzasadnieniu podkreślono, że w niektórych przypadkach przepisy dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne. Można się na nie powołać w relacjach podmiot-państwo tylko jeśli są one dostatecznie precyzyjne i bezwarunkowe, a upłynął już termin implementacji dyrektywy. Jednakże podmioty nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji w przypadku stosowania jednoznacznych w swej treści przepisów krajowych, które na skutek wadliwej implementacji norm dyrektywy są niezgodne z dyrektywą (podobnie NSA w wyroku z 21 grudnia 2010 r., I FSK 72/10).

Podsumowanie

Nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy przez państwo członkowskie często powoduje skomplikowane sytuacje prawne. Państwo członkowskie obowiązane jest w takiej sytuacji doprowadzić do zgodności prawa krajowego z dyrektywą. Jednakże obowiązek zapewnienia skuteczności prawu UE oraz obowiązek lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a Unią, którego konsekwencją jest obowiązek prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego, nie może prowadzić do nakładania na podmioty prywatne obowiązków, które wprawdzie wynikają dyrektywy unijnej, ale nie zostały transponowane do prawa krajowego. Dlatego do czasu prawidłowego wdrożenia dyrektywy podmiot prywatny ma wybór i może albo powoływać się na bezpośrednio skuteczny przepis dyrektywy, albo stosować przepisy krajowe, które są niezgodne z dyrektywą. TSUE podkreślił, że tylko takie rozwiązanie jest zgodne z zasadą pewności prawa, która jest ogólną zasadą prawa Unii.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy