Nie można dwa razy skarżyć tego samego


Naczelny Sąd Administracyjny orzekł niedawno, że nie jest dopuszczalne uznanie, że stronie przysługuje możliwość podwójnego skarżenia tej samej kwestii – w omawianym przypadku zwrotu dotacji – raz w wyniku zaskarżenia wystąpienia pokontrolnego, a drugi raz poprzez zaskarżenie decyzji administracyjnej.

Wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., I GSK 684/18

Wniosek płynący z komentowanego orzeczenia wydaje się dosyć oczywisty, ale jak to często bywa, diabeł tkwi w szczegółach. Kwestie aktów i czynności, które podlegają kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) pozostają bowiem nieoczywiste i bardzo często rozstrzygnięcie o dopuszczalności skargi na konkretny akt organu administracji publicznej następuje dopiero, kiedy taka skarga znajdzie się na wokandzie sądu administracyjnego.

Kontrola dotacji – czy to się da zaskarżyć

W omawianej sprawie strona wniosła skargę na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, sporządzone w wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania przez stronę dotacji podmiotowej na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów oraz oceny prawidłowości wykorzystania tej dotacji.

Wojewódzki sąd administracyjny wniesioną skargę odrzucił – uznał bowiem, że zaskarżony akt nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tytułem przypomnienia, przepis ten wskazuje że Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pod taką bardzo rozbudowaną definicją – dodatkowo precyzowaną przez sądy administracyjne kolejnymi orzeczeniami – kryją się, upraszczając, akty inne niż decyzje administracyjne i zaskarżalne postanowienia w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym.

WSA: wystąpienie pokontrolne to tylko opis faktów

Przyczyną odrzucenia skargi było ustalenie przez sąd administracyjny, że wystąpienie pokontrolne [n]ie ustala (…) praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.

Rzeczywiście, w nauce prawa wskazuje się wyraźnie na konieczny prawotwórczy aspekt takiego aktu, jeżeli ma podlegać kontroli sądowej – musi kształtować w jakiś sposób prawa lub obowiązki strony1. Z braku takiego charakteru wystąpienia pokontrolnego sąd skargę odrzucił.

Strona nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i odrzucenie skargi zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA potwierdza – wystąpienie pokontrolne niezaskarżalne, dopiero decyzja

NSA skargę kasacyjną oddalił, podzielając i rozwijając poglądy przedstawione przez WSA.

Sąd kasacyjny zgodził się, że wystąpienie pokontrolne ma charakter przede wszystkim opisu faktów w sprawie, tym samym nie ustala praw i obowiązków kontrolowanego. Co więcej, sąd dodał że Wystąpienie pokontrolne nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki, tak jak decyzja administracyjna.

Sąd przywołał przy tym szereg poglądów doktryny i orzecznictwa, które wypowiadają się podobnie, a także zwrócił uwagę na faktycznie niewiążący charakter zaleceń wynikających z protokołu pokontrolnego: Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, sformułowany w zakwestionowanym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowany w omawianych zaleceniach wniosek dotyczący zwrotu określonej kwoty, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377).

W tym ostatnim aspekcie NSA zwrócił też uwagę, że dopiero niewykonanie zaleceń pokontrolnych może być podstawą do wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu dotacji. W tym postępowaniu natomiast strona ma już pełne uprawnienia procesowe, z możliwością zaskarżenia decyzji zwrotowej włącznie: strona nie zgadzając się [z] zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a później skierować skargę do WSA. Tym samym stronie w spornym zakresie będzie przysługiwała ochrona sądowa.

W tym ostatnim postępowaniu sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej, która jest zadaniem sądów administracyjnych, będzie więc zapewniona i strona będzie mogła z niej skorzystać na wypadek niewłaściwego w jej ocenie rozstrzygnięcia.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2017, s. 62, w Nb 31: Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, Legalis). Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako „konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4″ [por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu (2008), s. 31 i 32; B. Adamiak, Z problematyki, s. 9].