dr Maciej Kiełbowski

Nie ma podstaw dla „taryfy opłat” za informacje publiczne

Udostępnienie informacji publicznej jest nieodpłatne. Jeśli konieczne jest jej przekształcenie w inną formę i poniesienie dodatkowych kosztów, organ może pobrać opłatę im odpowiadającą, ale nie ma podstaw do uchwalenia „taryfikatora” w tym zakresie.

Wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2013 r., II SA/Gd 676/13

Prawo dostępu do informacji publicznych jest oparte już na podstawach konstytucyjnych – zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Ograniczenia w tym zakresie wynikać mogą wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co musi zostać przewidziane odpowiednimi przepisem ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Przepisy konstytucyjne nie zawierają natomiast regulacji w kwestii opłat za udostępnienie takich informacji.

Opłaty za udostępnienie informacji publicznej w ustawie

Kwestia opłat została za to wprost uregulowana w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z kolei art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji lub w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, możliwe jest pobranie od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

O wysokości tej opłaty należy powiadomić wnioskodawcę (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), który może zmienić sposób udostępnienia informacji albo cofnąć wniosek, aby tej opłaty uniknąć, a jeśli kwestionuje jej wysokość – może wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 1 października 2013 roku (I OSK 2139/13), „Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: „zarządzenie”, „zawiadomienie”, „wezwanie”, „informacja”, czy nawet „postanowienie” (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy”. Oznacza to, że taki akt można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Opłaty w omawianej sprawie

Problem, który powstał w sprawie rozpatrywanej przez WSA w Gdańsku, dotyczył zarządzenia burmistrza miasta w sprawie wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej. Jako podstawę prawną tego zarządzenia burmistrz wskazał właśnie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a w treści zarządzenia ustalił wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej w następujący sposób:

  • koszt kserokopii w formacie A4: 0,35 zł za 1 stronę,
  • koszt kserokopii w formacie A3: 0,70 zł za 1 stronę,
  • koszt wydruku w formacie A4: 0,25 zł za 1 stronę,
  • koszt wydruku w formacie A3: 0,50 zł za 1 stronę,
  • zapis na jednej płycie CD wraz z nośnikiem: 1,70 zł.

Ponadto w zarządzeniu ujęto, że nie pobiera się opłat, jeżeli koszty kserokopii i wydruku nie przekraczają złotówki.

Zarządzenie to zaskarżył wojewoda, który jest jednym z organów sprawujących nadzór nad legalnością działania gminy (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, u.s.g.). Burmistrz miasta wnosił o oddalenie skargi, wskazując na art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jako wyjątek od zasady nieodpłatności informacji publicznej oraz uznaniowość co do decyzji o pobraniu lub niepobraniu opłaty. Wskazał także, że opłaty uwzględniają realne koszty związane z udostępnieniem informacji i że stworzenie kserokopii dokumentu powoduje dodatkowy koszt udostępnienia informacji.

Sąd stwierdza niezgodność „taryfikatora” z prawem

W uzasadnieniu wyroku sąd przypomniał, że zasadą jest bezpłatne udostępnianie informacji publicznej, a wyjątkiem – ewentualne opłaty w przypadkach przewidzianych w ustawie. Jak wskazał sąd, „Wysokość pobieranych opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu przesłanki, jaką jest „poniesienie dodatkowych kosztów”. Zwrócić uwagę należy także na to, że komentowany przepis dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej” (w uzasadnieniu wyroku).

Sąd wskazał ponadto, że także w ustawie o samorządzie gminnym nie ma przepisu upoważniającego burmistrza miasta do wydania zarządzenia o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Wobec tego sąd administracyjny uwzględnił skargę i stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem i nie może być wykonane.

Z rozstrzygnięciem jak i z jego uzasadnieniem należy się zgodzić. Udostępnianie informacji publicznej, które ma wpływ na możliwość społecznej kontroli i przejrzystość funkcjonowania różnych organów administracji publicznej, jest z założenia nieodpłatne, a możliwość korzystania z tego uprawnienia przysługuje każdemu. Oczywiście w uzasadnionych przypadkach, które wskazuje art. 15 u.d.i.p., może być z tego tytułu wymierzona dodatkowa opłata, ale nie uzasadnia to taryfikowania wszystkich wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy