dr Maciej Kiełbowski

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia w orzekaniu przepisy Konstytucji

Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie nie tylko w tekście Konstytucji, ale i w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych oraz administracyjnych, jak dowiódł ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny.

System prawa stanowionego w Polsce jest systemem hierarchicznym. Akty prawa powszechnie obowiązującego pozostają w określonej od siebie zależności, powodującej m.in., że akty prawne niższego rzędu nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami wyższego rzędu. I tak np. rozporządzenia wydawane przez ministrów na podstawie upoważnień zawartych w przepisach ustawowych nie mogą być niezgodne z zapisami tych ustaw.

Konstytucja stanowi natomiast akt prawny najwyższego rzędu, sankcjonujący istnienie i obowiązywanie pozostałych. Jak wyraźnie wskazuje art. 8 ust. 1 Konstytucji, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie (art. 8 ust. 2) jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja przewiduje od tej zasady wyjątek. Jednocześnie naczelną zasadą polskiego ustroju polityczno-prawnego pozostaje zasada, iż RP jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji). Na istotność tej zasady zwrócił ostatnio uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 roku (sygn. akt II GSK 797/10, niepubl.).

Przedmiotem sporu dofinansowanie ze środków unijnych

W sprawie, w której zapadło komentowane orzeczenie, spółka zwróciła się do instytucji pośredniczącej (Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki) z wnioskiem o dofinansowanie projektu – wdrożenia innowacji technologicznej. Zasady rozdzielania dofinansowania ze środków unijnych reguluje przede wszystkim ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.), która jest doprecyzowywana m.in. regionalnymi programami operacyjnymi.

Wniosek spółki, zgodnie z postanowieniami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego, został złożony zarówno w formie elektronicznej, jak i papierowej. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej instytucja pośrednicząca stwierdziła istnienie uchybień i braków we wniosku oraz poinformowała o konieczności dostarczenia korekty. Spółka złożyła w terminie skorygowany wniosek wraz z załącznikami, który jednakże został przez instytucję pośredniczącą odrzucony.

Jak wskazano w rozstrzygnięciu, nastąpiło to „z powodu braku spójności sumy kontrolnej w wersji elektronicznej wniosku z sumą kontrolną w wersji papierowej wniosku, co uniemożliwiło przeprowadzenie prawidłowego procesu zaczytania korekty w systemie SEZAM” (cyt. za uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2010 roku, I SA/Op 238/10, niepubl.), przez co spółka nie spełniła wymogu złożenia wniosku w wersji elektronicznej zgodnej z wersją papierową.

System informatyczny zmienia wniosek

Spółka zaprotestowała przeciwko takiej decyzji. Zarzucany brak spójności pomiędzy sumą kontrolną w wersji elektronicznej a sumą kontrolną w wersji papierowej wniosku nie wynikał bowiem z niezastosowania się do zaleceń instytucji pośredniczącej, ale był jedynie następstwem niezamierzonej zmiany pliku komputerowego w wyniku przesłania go pocztą elektroniczną, która to okoliczność nie zależała od spółki i nie była przez nią zawiniona. Co więcej podniesiono, że żaden z dokumentów związanych z Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Opolskiego nie zawierał informacji (ostrzeżenia) o tym, że w wyniku przesyłania pocztą elektroniczną może powstać jakiegoś rodzaju zmiana w treści przesyłanego pliku. Wobec powyższego złożony przez spółkę wniosek powinien zostać przywrócony do oceny.

Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki rozpatrzyło wniesiony protest negatywnie, wskazując – podobnie jak w rozstrzygnięciu dotyczącym odrzucenia wniosku spółki – że suma kontrolna widniejąca na wersji papierowej wniosku musi być tożsama z sumą kontrolną wersji elektronicznej, gdyż jest to niezbędny warunek rejestracyjny wniosku o dofinansowanie.

Wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem WSA w Opolu z dnia 26 maja 2010 roku (wspomnianym powyżej). Sąd administracyjny uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem instytucja pośrednicząca „(…) otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie”, a w związku z tym miała prawną możliwość wprowadzenia wymogu zgodności sumy kontrolnej, która – jak wskazał WSA – „jest niezbędnym warunkiem pozwalającym na określenie w momencie składania wniosków zgodności wszystkich wersji (papierowych i elektronicznych) i gwarantuje tożsamość tych wniosków”.

Wobec powyższego, skoro skorygowany wniosek o dofinansowanie nie spełniał wymogów rejestracyjnych z uwagi na niezgodność sumy kontrolnej w wersji papierowej i elektronicznej, sąd administracyjny uznał negatywne rozstrzygnięcie protestu za zgodne z prawem.

Skarga kasacyjna rozpatrzona pozytywnie z uwagi na prymat postanowień Konstytucji

Od wyroku opolskiego WSA spółka wniosła skargę kasacyjną. Pełnomocnik spółki zarzucił wyrokowi WSA niezgodność z przepisem art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., wynikającą z naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także postawił zarzuty w zakresie naruszenia przepisów procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną przez spółkę skargę kasacyjną, uznając podniesione zarzuty za uzasadnione. Wskazał, że sąd I instancji nie ocenił, a powinien był to uczynić, zgodności postanowień zawartego w systemie realizacji programu „Vademecum dla beneficjentów” z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z art. 29 ust. 2 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., „niejako a priori przyjmując wiążącą moc systemu realizacji programu”. Zdaniem NSA, chociaż należy uznać moc obowiązującą postanowień dokumentów regulujących system realizacji programu, jednakże nie można ich przyjmować bezkrytycznie – bowiem zapisy takich dokumentów muszą być zgodne z ustawami oraz, co więcej, z Konstytucją.

Związanie sądu administracyjnego przepisami Konstytucji

W tym kontekście NSA wskazał, że: „(…) przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W razie wniesienia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny skontroluje także jego zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją RP i ustawami”.

W dalszym uzasadnieniu NSA przypomniał, że postępowi informatycznemu towarzyszą zarówno nowe możliwości, jak i zagrożenia, przy czym nie ma jednej kompleksowej regulacji dotyczącej korzystania z systemów informatycznych. NSA zwrócił także uwagę na zapadły w innego rodzaju sprawie (rehabilitacja zawodowa i społeczna, zatrudnianie osób niepełnosprawnych) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 roku (sygn. akt P 25/06), w którym TK uznał przepisy ograniczające możliwość składania dokumentów tylko do transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego za niezgodne z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji RP, gdy skorzystanie z tej drogi – tj. transmisji danych – stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione.

Tym samym NSA przesądził, że „(…) narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) system realizacji programu, niedopuszczający możliwości sprostowania omyłki w treści dokumentu, która miała miejsce na etapie przesyłania przez wnioskodawcę danych drogą elektroniczną, co skutkowało odrzuceniem wniosku i negatywnym rozpatrzeniem protestu. Reasumując narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 2 Konstytucji RP system realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, niedopuszczający możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej pomyłki i skutkujący odrzuceniem z tego powodu wniosku strony o dofinansowanie jej projektu”.

Wobec powyższego rozstrzygnięcia sprawa zostanie przekazana do rozpoznania WSA w Opolu, który rozpatrzy ją ponownie, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (jak stanowi art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co doprowadzi najpewniej do uwzględnienia skargi spółki na podjęte rozstrzygnięcia.

Omawiany wyrok NSA zasługuje na aprobatę, bowiem unika nieuzasadnionego ukarania strony za błąd systemu informatycznego, który nie został przez nią zawiniony, i zwraca uwagę na centralną rolę, jaką w polskim systemie prawnym pełni Konstytucja.

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy