Na naszych oczach wykuwa się porządek konstytucyjny UE


5 maja 2020 r. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht) wydał głośne orzeczenie w sprawie dotyczącej realizowanego przez Europejski Bank Centralny tzw. „Programu zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych”. Wyrok wywołał wielkie poruszenie, gdyż Federalny Trybunał Konstytucyjny wprost odmówił w nim zastosowania się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jest to pierwszy tego typu przypadek w historii. Ma on jednak całkiem przeciwne znaczenie niż to, które przypisują mu przeciwnicy integracji europejskiej.

Sprawa odbiła się głośnym echem, gdyż komentatorzy przewidują, że będzie ona stanowić precedens, na który państwa członkowskie naruszające prawo UE będą mogły powoływać się, by nie stosować się do niekorzystnych dla nich orzeczeń TSUE. Chodzi przede wszystkim o Polskę i Węgry.

Bliższa analiza wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego zadaje jednak kłam tym przewidywaniom. BVG zadziałał w istocie jako jeden ze strażników złożonego porządku konstytucyjnego UE, który ze względu na szczególny charakter Unii jest porządkiem konstytucyjnym nowej generacji. Oczywiście, interpretując ten wyrok w złej wierze, rządy będące na bakier z prawem i wartościami UE będą mogły wywieść z niego przydatne im tezy. W istocie wyrok ten stanowi jednak istotny wkład w kształtowanie się europejskiego porządku konstytucyjnego i w żadnej mierze nie może usprawiedliwiać działań państw członkowskich godzących w fundamenty i podstawowe zasady prawa UE. Przeciwnie. Wyraźnie potwierdza on, że nawet nie zgadzając się z orzeczeniami TSUE i kwestionując je, państwa członkowskie zobowiązane są działać lojalnie, zgodnie z duchem europejskiej integracji i podstawowymi zasadami i wartościami UE i zobowiązane są przestrzegać tych orzeczeń, nawet gdy przyjęta w nich interpretacja prawa im nie odpowiada.

Sprawa, której dotyczy wyrok

Sprawa, na której tle zapadł omawiany wyrok, dotyczy dość skomplikowanych kwestii europejskiej polityki gospodarczej i pieniężnej. W skrócie, chodziło w niej o legalność realizowanej przez Europejski Bank Centralny akcji zakupu obligacji państw strefy euro. Możliwość prowadzenia tej akcji przewidywały decyzje EBC, które zgodnie z Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskich są w UE jednym ze źródeł prawa. EBC ma jednak prawo wydawać takie decyzje jedynie w ścisłych ramach przyznanych mu kompetencji. Musi przy tym respektować pewne podstawowe zasady prawa UE, w tym zasadę proporcjonalności oraz zasadę, zgodnie z którą EBC nie może udzielać państwom członkowskim pożyczek na pokrycie ich deficytów budżetowych.

Do Niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego trafiły sprawy, w których skarżący kwestionowali zgodność działań EBC ze wspomnianymi zasadami.

Rozstrzygnięcie

Federalny Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniem prejudycjalnym o ważność decyzji EBC będących podstawą spornej akcji. W wyroku będącym odpowiedzią na to pytanie TSUE stwierdził, że przedmiotowe decyzje EBC były zgodne z prawem UE i ważne.

Federalny Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z tą oceną. Uznał, że TSUE nie przeanalizował podanej mu w pytaniu prejudycjalnym kwestii wystarczająco dogłębnie i zignorował szereg aspektów sprawy świadczących o tym, że EBC wykroczył poza przekazane mu kompetencje, wydając sporne decyzje.

Bundesverfassungsgericht potwierdził w wyroku zasadę, że prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, a wyroki TSUE wiążą sądy krajowe państw członkowskich, w tym sądy najwyższych instancji i trybunały konstytucyjne tych państw. BVG stwierdził jednak również, że Unia Europejska nie jest suwerennym państwem federalnym, lecz organizacją ponadnarodową, która czerpie swoją legitymację z decyzji suwerennych państw członkowskich, które przekazały jej określone kompetencje. Choć co do zasady to do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy badanie, czy działania organów UE nie wykraczają poza kompetencje przekazane im przez państwa członkowskie, to te państwa są ostatecznie władne do dokonywania tej oceny. Sam TSUE jest bowiem także organem, który czerpie swoją legitymację z decyzji państw członkowskich o wyposażeniu go w określone kompetencje. Państwa członkowskie zachowują w związku z tym możliwość zakwestionowania orzeczeń TSUE aprobujących działania organów UE przekraczające przekazane im kompetencje.

Federalny Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym jednak, że szczególny charakter prawa UE polega na tym, że państwa członkowskie zobowiązane są do lojalnej współpracy w realizacji celów Unii, respektowania wspólnych zasad i wartości, dbałości o należyte funkcjonowanie UE i niepodważania wzajemnego zaufania, będącego spoiwem Unii, i że obowiązki te pozostają aktualne także wówczas, gdy państwa członkowskie oceniają zasadność orzeczeń TSUE. Odmowa zastosowania się przez sąd państwa członkowskiego do wyroku TSUE musi mieć charakter absolutnie wyjątkowy. Nie może być narzędziem do zastępowania dokonywanej przez TSUE interpretacji prawa UE interpretacją preferowaną przez dane państwo lub jego organy orzecznicze. Co do zasady to TSUE władny jest dokonywać wiążącej interpretacji prawa UE. Odmowa akceptacji jego orzeczeń przez sąd krajowy dopuszczalna jest jedynie w przypadku rażących i oczywistych błędów w rozstrzygnięciach TSUE wynikających z ewidentnego pominięcia i nierozważenia kluczowych kwestii. Wszelkie tego typu sytuacje powinny być rozwiązywane w drodze lojalnej współpracy i w zgodzie z duchem europejskiej integracji.

Znaczenie omawianego wyroku

Omawiany wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego jest niezwykle ciekawym i ważnym orzeczeniem. Stanowi ważny wkład w budowę europejskiego porządku konstytucyjnego.

Żeby zrozumieć jego wagę, należy przypomnieć sobie, że Unia Europejska jest wyjątkowym tworem. Jest czymś znacznie więcej niż organizacją międzynarodową suwerennych państw. Nie jest państwem federalnym, ale w ramach jej struktur organy państw członkowskich wspólnie i wedle określonych zasad współpracy wykonują władzę we właściwych im obszarach kompetencji.

Taka swoista struktura wymaga swoistej konstytucji – tj. zbioru fundamentalnych zasad, który nakładałby na jej organy odpowiednie ograniczenia, a jednocześnie dawałby im legitymację. Dotychczas pojęcie konstytucji funkcjonowało w odniesieniu do suwerennych państw i ich organów, gdyż to one sprawowały władzę nad jednostkami. Unia Europejska jest tworem nowego rodzaju – sprawującym taką władzę organizmem ponadpaństwowym – i w związku z tym wymaga nowego rodzaju konstytucji, zdolnej do funkcjonowania w oderwaniu od państwa.

Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego ukazuje, jak konstytucja UE wykuwa się w ramach dyskursu pomiędzy najwyższymi organami sądowymi państw członkowskich oraz Trybunałem Sprawiedliwości UE, w oparciu o swoisty system precedensowy. Warto zauważyć, że koncepcja podobna do tej zastosowanej przez Federalny Trybunał Konstytucyjny w omawianej sprawie – koncepcja precedensu, który nie ma mocy wiążącej, mimo że pochodzi od najwyższej instancji, bo został wydany „per incuriam”, tzn. przez ewidentnie zaniedbanie lub niedopatrzenie – funkcjonuje jako jedna z systemowych zasad w państwach common law. Jest tam wyjątkiem od zasady wiążącego charakteru precedensów, który jednocześnie potwierdza tę zasadę. Tak samo należy rozumieć wyrok BVG.

Omawiany wyrok nie pozostawia przy tym wątpliwości, że aksjomatami powstającego na naszych oczach ponadnarodowego porządku konstytucyjnego UE są lojalna współpraca i wzajemne zaufanie państw członkowskich oraz szacunek dla ich wspólnych tradycji konstytucyjnych. Próby powoływania się na wyrok Bundesverfassungsgericht przez rządy państw członkowskich chcące uniknąć odpowiedzialności za naruszanie prawa i wartości UE odbiją im się czkawką.

Stanisław Drozd, adwokat, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy