Milczące załatwienie sprawy w Kodeksie postępowania administracyjnego


Wchodząca w życie 1 czerwca br. nowelizacja wprowadza do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję milczącego załatwienia sprawy. Instytucja ta, znana polskiemu prawu, nie była przed zmianą regulowana w samym kodeksie. Ma ona przeciwdziałać bezczynności organu i przyczyniać się do przyspieszenia postępowania.

Milczące załatwienie sprawy – na czym polega i kiedy jest możliwe

Instytucja milczącego załatwienia sprawy, zwana też fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, jest bardzo korzystna dla strony wnoszącej o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tradycyjnie sprowadza się ona do tego, że po upływie określonego terminu na załatwienie sprawy przez organ, w przypadku braku reakcji organu (jego bezczynności), sprawę uznaje się za załatwioną w sposób w całości uwzględniający żądanie strony.

Zgodnie z nowymi przepisami sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Regulacja wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ma więc charakter pomocniczy i ramowy, uzupełniający przepisy szczególne. Żeby znalazła zastosowanie, musi istnieć przepis szczególny, który będzie tak stanowił.

W polskim systemie prawa już od dłuższego czasu obowiązują przepisy pozwalające rozstrzygnąć sprawy milcząco; są to przykładowo:

  • art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji,
  • art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zamierzenia budowlane wymagające zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej należy zgłosić przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a organ ma 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Do wykonywania robót budowlanych można więc przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji, ustawodawca każdorazowo decyduje, do jakich kategorii spraw instytucja ta będzie mogła mieć zastosowanie, biorąc pod uwagę w szczególności liczbę spraw, stopień ich skomplikowania, standardowy czas ich załatwiania oraz ryzyko naruszenia interesu publicznego czy pewności obrotu w wyniku ewentualnego niezamierzonego przez organ milczącego załatwienia sprawy. Tryb ten z natury rzeczy nie nadaje się bowiem do stosowania w każdej sprawie.

Nowe przepisy wprost wykluczają możliwość stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy w postępowaniach odwoławczych oraz w sprawach wszczętych w trybach nadzwyczajnych (np. przy uchylaniu zmianie i stwierdzaniu nieważności decyzji).

Sposoby milczącego załatwienia sprawy

Zgodnie z nowymi przepisami milczące załatwienie sprawy będzie możliwe w związku z bezczynnością organu wobec upływu terminu na załatwienie sprawy. Sprawa zostanie uznana za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w określonym terminie organ nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Jest to tak zwane milczące zakończenie postępowania. Ponadto organ może również czynnie wyrazić tak zwaną milczącą zgodę i aktywnie rozstrzygnąć sprawę poprzez wyrażenie braku sprzeciwu, w formie decyzji (przed upływem terminu, po którym postępowanie zostałoby zakończone milcząco w związku z bezczynnością). Wprowadzenie możliwości aktywnego, czynnego wyrażenia milczącej zgody należy uznać za korzystne z punktu widzenia strony postępowania. Pozwoli to przyspieszyć zakończenie postępowania poprzez załatwienie sprawy w całości w sposób uwzględniający żądanie strony. Natomiast milczące zakończenie postępowania będzie właśnie środkiem przeciwdziałającym bezczynności i zapewnić powinno załatwienie sprawy w określonym terminie.

Termin milczącego załatwienia sprawy

Zgodnie z nowymi przepisami podstawowym terminem milczącego załatwienia sprawy jest 1 miesiąc, licząc od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi. Przepisy szczególne mogą natomiast określać inne terminy (np. 3-miesięczny w przypadku uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, stosownie do postanowień ustawy o odpadach).

Nowe przepisy określają dokładnie dzień, w którym ma nastąpić milczące załatwienie sprawy. Podstawowe terminy w tym zakresie to: (i) dzień następny po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienia sprzeciwu, albo (ii) dzień doręczenia zawiadomienia, gdy organ przed upływem terminu załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu.

W przypadku gdy przepisy szczególne przewidują inne terminy wydania decyzji lub postanowień kończących postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu, sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w dniu następnym po dniu, w którym upływa ten termin.

Organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy może natomiast wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku o rozstrzygnięcie sprawy, gdy podanie zawierające żądanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach (braki formalne) lub istnieje konieczność doprecyzowania żądania. W takim przypadku termin, po którym następuje milczące załatwienie sprawy, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. Do terminów milczącego załatwienia sprawy nie powinny natomiast mieć zastosowania przepisy art. 35 i 36 k.p.a., określające terminy załatwiania spraw przez organy administracyjne i wskazujące na możliwość przedłużania terminów załatwiania spraw.

Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy

Zgodnie z wprowadzonymi zmianami na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. W obu przypadkach stronie przysługuje zażalenie.

Postanowienie zaświadczające milczące załatwienie sprawy ma charakter deklaratoryjny i wydawane jest wyłącznie na wniosek. Dotychczas uzyskanie takiego zaświadczenia było możliwe stosownie do przepisów art. 217 i n. k.p.a., po spełnieniu określonych tam warunków, co w pewnych przypadkach mogło uniemożliwiać uzyskanie takiego zaświadczenia, mimo że było ono danej stronie postępowania potrzebne. Ustawa wskazuje dodatkowo elementy konieczne takiego zaświadczenia, w tym treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco oraz datę milczącego załatwienia sprawy.

Weryfikacja prawidłowości milczącego załatwienia sprawy

Nowe przepisy nie wprowadziły zmian w katalogu czynności, aktów i zaniechań podlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca nie zdecydował się też na wprowadzenie systemu poświadczania w formie decyzji administracyjnej, co do której przysługiwałoby odwołanie, a następnie skarga do sądu. Milczące załatwienie sprawy nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych na zasadach ogólnych.

Zgodnie z nowymi przepisami sądowa kontrola milczącego załatwienia sprawy będzie następowała w trybach nadzwyczajnych, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania, uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji. Oznacza to, że w szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a., właściwy organ mógłby uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy załatwionej milcząco, albo stwierdzić nieważność takiego rozstrzygnięcia.

Ustawodawca nie zdecydował się więc zastosować tradycyjnego systemu zaskarżania, to jest odwołania i skargi do sądu administracyjnego wobec milczącego załatwienia sprawy przez organ administracji. Powstaje wobec tego pytanie, czy interesy strony zainteresowanej innym rozstrzygnięciem sprawy niż wnioskodawca, tj. interesy strony zainteresowanej wydaniem sprzeciwu przez organ administracji, są wystarczająco zabezpieczone w przypadku bezczynności organu albo potwierdzenia przez organ braku sprzeciwu. Z pewnością strona taka powinna wykazać aktywność na etapie postępowania przed organem I instancji i dostarczyć argumentów przemawiających za wyrażeniem sprzeciwu. Może ona jednak nie dowiedzieć się w odpowiednim czasie o biegu terminu do milczącego załatwienia sprawy. W takim przypadku, po upływie terminu, sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy, ale na niekorzyść strony zainteresowanej innym rozstrzygnięciem.

Stronie nie przysługuje wówczas odwołanie do organu II instancji, a potem skarga do sądu administracyjnego, należy bowiem odpowiednio stosować przepisy o postępowaniach nadzwyczajnych, w których określony został katalog przesłanek, na podstawie których wszczynane są te postępowania. Oznacza to, że sądowa kontrola milczącego załatwienia sprawy będzie węższa niż byłaby w przypadku tradycyjnego systemu zaskarżania. Na ile zabezpieczy to interesy podmiotów innych niż wnioskodawca, zależeć będzie w dużej mierze od przepisów szczególnych i rodzajów spraw, które będą mogły być załatwiane w sposób milczący.

Podsumowanie

Nowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące milczącego załatwienia sprawy należy ocenić pozytywnie. Określają one pewne ramy tej instytucji. Ich zastosowanie będzie zależało oczywiście od przepisów szczególnych i precyzji regulacji tam zawartych. Zmiany są jednak korzystne dla wnioskodawcy i umożliwiają przyspieszenie postępowania administracyjnego. Można mieć jednak wątpliwości, czy wystarczająco zabezpieczone zostały interesy wszystkich uczestników postępowania.

Bartosz Kuraś, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego kancelarii Wardyński i Wspólnicy