„Mała ustawa reprywatyzacyjna” czy raczej „dekret Bieruta bis”?


Senacki projekt „małej ustawy reprywatyzacyjnej” ma uregulować skomplikowany stan prawny nieruchomości w Warszawie. Projektowane zmiany prowadzą jednak do trwałego pozbawienia praw nabytych przez dawnych właścicieli na mocy tzw. dekretu warszawskiego.

Uchwałą z dnia 7 lutego 2015 r. Senat przyjął projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.). Zbiegło się to w czasie z publicystyczną nagonką na reprywatyzację i dawnych właścicieli nieruchomości (oraz ich następców prawnych). Wysoka temperatura dyskusji wokół reprywatyzacji, w szczególności warszawskiej, nie może dziwić, gdyż ścierają się w niej racje wielu grup społecznych. Z jednej strony występują lokatorzy kamienic i ich obrońcy, a z drugiej dawni właściciele i ich następcy prawni, najczęściej bezprawnie pozbawieni dorobku życia swojego i swoich przodków. Głos w sprawie zabierają też urzędnicy, urbaniści, politycy, inwestorzy, organizacje pozarządowe i publicyści. W takim układzie nietrudno o pewne uproszczenia i zniekształcenia po każdej ze stron. Pojawia się wówczas ryzyko, że populistyczne hasła i postulaty zaczną się przedostawać do projektów ustawodawczych. A stąd już tylko krok do złej legislacji.

Pierwszy taki krok wykonał Senat, wnosząc do Sejmu projekt ustawodawczy dumnie nazywany „małą ustawą reprywatyzacyjną”. Ma on uregulować zagadnienia dotyczące reprywatyzacji warszawskiej związane z obowiązywaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy1, zwanego „dekretem Bieruta”. Jak wskazują w uzasadnieniu projektodawcy, ustawa ma na celu ochronę instytucji publicznych, uregulowanie obrotu roszczeniami reprywatyzacyjnymi, ochronę lokatorów reprywatyzowanych kamienic, ukrócenie przejmowania takich kamienic tzw. metodą „na kuratora” i zakończenie postępowań dekretowych wszczętych przed prawie siedemdziesięciu laty. Ma to się jednak odbyć kosztem faktycznego pozbawienia dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) uprawnień i roszczeń nabytych na mocy dekretu warszawskiego. Projektowane zmiany jawią się jako regulacje jeszcze surowsze w swych skutkach od przepisów dekretu Bieruta. Czyżby zatem „mała ustawa reprywatyzacyjna” była „dekretem Bieruta bis”?

O reprywatyzacji trzeba rozmawiać i ważyć interesy

Reprywatyzacja to jeden z najbardziej zaniedbanych aspektów polskiej transformacji. Brak kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej doprowadził do tego, że aktualny stan prawny nieruchomości w Polsce, a przede wszystkim w Warszawie, jest mozaiką zastanych i nakładających się na siebie skutków przeróżnych (często niespójnych i doraźnych) regulacji i instytucji prawnych. Wobec braku szczególnych przepisów reprywatyzacyjnych dawni właściciele i ich następcy prawni wraz z nadejściem demokracji dążyli do odzyskania utraconych majątków w taki sposób, na jaki zezwalały obowiązujące przepisy i aktualne orzecznictwo. Reprywatyzacja w polskim wydaniu sprowadzała się więc do kontroli legalności ekspropriacji i – w przypadku jej podważenia – do starania się o stosowne odszkodowanie. Trudno jednak utrzymywać, że jest to model idealny.

Dlatego wszelkie próby ustawowego rozwiązania problemów dotyczących dekretu warszawskiego należy rozpatrywać przy uwzględnieniu racji wszystkich zainteresowanych. Niestety senacki projekt przedstawia dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) jako burżuazyjnych kamieniczników dążących do wymierzenia historycznej sprawiedliwości, i to z sowitą nawiązką.

Racjonalnie rzecz biorąc, dekret Bieruta w swych założeniach był niezbędny do odbudowania stolicy. Choć przewidywał dotkliwe skutki prawne w postaci utraty własności gruntu, to jednak przyznawał określone uprawnienia i roszczenia, takie jak możliwość ubiegania się o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie wieczystego użytkowania) do przejętego gruntu przy spełnieniu przesłanek dekretowych.

Stosowanie przepisów dekretu przerosło jednak urzędników i było zaprzeczeniem tego, co dziś nazwalibyśmy fundamentami dobrej administracji. Wadliwe stosowanie (czy wręcz niestosowanie) jego przepisów skutkowało bezprawnym pozbawianiem dawnych właścicieli tego, co zostało im przyznane przepisami dekretu Bieruta (najczęściej poprzez odmawianie ustanowienia prawa własności czasowej pomimo spełnienia przesłanek dekretowych lub też poprzez nierozpoznawanie takich wniosków). Dawni właściciele (i ich następcy prawni) walczą więc dziś tylko o to – i aż o to – o by respektować to, co przewidywał dekret Bieruta w zamian za przejęcie własności gruntów warszawskich. Natomiast „mała ustawa reprywatyzacyjna” zmierza do pozbawienia dawnych właścicieli i ich następców prawnych również i tych uprawnień.

Pole do dyskusji i kompromisu

Oczywiście senacki projekt nie składa się z samych wad. Przede wszystkim pozytywnie ocenić należy jego art. 1 ust. 2, który zastępuje w aktualnym art. 214 u.g.n. słowa może zostać zwrócona jedna nieruchomość słowami może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Dzięki takiej modyfikacji dawni właściciele, którzy nie złożyli wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili wniosek o oddanie przejętego gruntu w użytkowanie wieczyste, mogliby uzyskać zwrot – o ile to możliwe – nie tylko jednej nieruchomości, lecz całości gruntu przejętego na podstawie dekretu warszawskiego. Zmiana ta jest w pełni zrozumiała, ponieważ ograniczenie zwrotów wyłącznie do jednej nieruchomości było niczym nieuzasadnione. Nadto zmiana ta wpisuje się w praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych co do wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., w myśl której nie występuje ograniczenie w uzyskaniu użytkowania wieczystego tylko do jednej działki tytułem odszkodowania przyznawanego na podstawie przywołanego przepisu2.

Można by rozpocząć dyskusję również nad projektowanym prawem pierwokupu dla Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy co do:

  • praw i roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego,
  • roszczeń przewidzianych w art. 214 u.g.n.,
  • prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji tychże roszczeń.

Potencjalnie do zaakceptowania jest jednak tylko ostatnia z tych propozycji.

Zrozumiałe jest wprowadzenie prawa pierwokupu prawa użytkowania wieczystego (ustanowionego na skutek realizacji wspomnianych roszczeń), jeśli uprawniony Skarb Państwa lub m.st. Warszawa uzna nabycie takiego prawa za uzasadnione (gdyż przykładowo taki grunt może służyć mieszkańcom jako park, boisko itp.). Występowałby tu więc klasyczny przykład konfuzji w rozumieniu art. 247 k.c., w wyniku której nabyte prawo użytkowania wieczystego wygasałoby w momencie nabycia go przez właściciela takiego gruntu, tj. przez Skarb Państwa lub m.st. Warszawę.

Zastrzeżenia natury systemowej istniałyby za to w przypadku pierwokupu dwóch pierwszych kategorii praw i roszczeń. W takich sytuacjach dochodziłoby do konfuzji, tyle że o charakterze zobowiązaniowym. Zgodnie bowiem z powszechną linią orzeczniczą3 uprawnienia dawnych właścicieli z dekretu warszawskiego mają charakter cywilnoprawny i są skorelowane z odpowiadającymi im obowiązkami do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wydaje się również, że podobnego charakteru dopatrzeć się można w uprawnieniach z art. 214 u.g.n. i wynikających z nich obowiązków po stronie Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy. Tak więc na skutek nabycia praw i roszczeń przez Skarb Państwa lub m.st. Warszawę dochodziłoby do połączenia zobowiązania do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uprawnieniem do żądania jego ustanowienia. Taka konfuzja o charakterze zobowiązaniowym, inaczej niż w przypadku opisanej wcześniej konfuzji z art. 247 k.c., skutkowałaby wygaśnięciem owego zobowiązania i w konsekwencji całego stosunku prawnego, albowiem stosunek o charakterze zobowiązaniowym wymaga istnienia dwóch stron oraz sprzężonych ze sobą obowiązku i uprawnienia. W efekcie cała regulacja stwarzałaby warunki do obchodzenia przewidzianego pierwotnie przez prawodawcę obowiązku Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego do gruntu na wniosek uprawnionego i przy spełnieniu odpowiednich przesłanek. Projektowane zmiany pozwalałyby zatem na zmianę pozycji i zadań Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy na skutek kumulacji w jednym podmiocie zarówno obowiązku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i uprawnienia do żądania jego ustanowienia.

Wtórne wywłaszczenie – główna wada projektu ustawy

W pozostałym zakresie senacki projekt ustawy nie może być przedmiotem poważnej i merytorycznej dyskusji. Kolejne propozycje projektodawców opierają się bowiem na fałszywym założeniu, że społecznie użyteczne cele (tj. ochrona instytucji publicznych, lokatorów kamienic itd.) przyświecające omawianemu projektowi ustawy uzasadniają pozbawienie (bez odszkodowania) dawnych właścicieli i ich następców prawnych uprawnień nabytych na podstawie dekretu warszawskiego.

Projekt przewiduje wprowadzenie nadzwyczaj szerokiego katalogu pozadekretowych przesłanek zezwalających na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przejętego gruntu oraz wprowadzenie nadzwyczajnych instrumentów proceduralnych skutkujących ostatecznym zakończeniem postępowań dekretowych na niekorzyść dawnych właścicieli.

  • Pozadekretowy katalog przesłanek pozwalających na odmowne załatwienie wniosku dekretowego

Tytułem przypomnienia wskazać należy, że art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nakazuje uwzględnić wniosek dekretowy i ustanowić prawo użytkowania wieczystego do przejętego gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jeżeli wnioskodawcą jest osoba prawna, sposób korzystania z gruntu musi być dodatkowo zgodny z ustawowymi lub statutowymi zadaniami takiej osoby prawnej. Tymczasem projektodawcy proponują wprowadzenie nowego art. 214a u.g.n., który zawierałby niezwykle bogaty katalog pozadekretowych przesłanek umożliwiających odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przejętego gruntu, niezależnie od przyczyny wymienionej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Idea powoływania nowych i pozadekretowych przesłanek pozwalających na odmowne załatwienie wniosku dekretowego nie jest niczym nowym. Katalog takich przesłanek zawierał art. 51 (w późniejszym okresie art. 54) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości4, na podstawie którego odmowne załatwienie wniosku dekretowego było możliwe, jeżeli przedmiotowy grunt był przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Taka regulacja miała potwierdzać i wręcz sanować dotychczasową praktykę wadliwego stosowania przepisów dekretu warszawskiego, w myśl której wnioski dekretowe z reguły były załatwiane odmownie. Ustawa ta przestała jednak obowiązywać, a podobnych regulacji nie inkorporowano do późniejszej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.) ani do u.g.n. Projektowany art. 214a jest więc de facto skopiowaniem komunistycznego prawa, a w dodatku złego prawa, które sankcjonowało wadliwe stosowanie obowiązujących przepisów dekretu warszawskiego.

Pełne omówienie wszystkich proponowanych przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przejętego gruntu wykracza poza ramy tego artykułu. Wprowadzenie tak szerokiego katalogu przesłanek stwarzałoby stan, w którym realizacja roszczenia z dekretu warszawskiego i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przejętego gruntu byłoby sytuacją wyjątkową, uzależnioną w dużym stopniu od uznania urzędników.

W konsekwencji doszłoby do ponownego – wtórnego – wywłaszczenia dawnych właścicieli i ich następców prawnych. Roszczenia dekretowe stanowią bowiem inne prawa majątkowe w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że projektowany art. 214a stanowi formę ekspropriacji dawnych właścicieli i ich następców prawnych. Natomiast pozbawienie własności – zgodnie z art. 22 ust. 2 Konstytucji – możliwe jest do przeprowadzenia jedynie w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Senacki projekt nie zawiera żadnych propozycji w tym zakresie. Tak więc projektowany art. 214a jest formą wtórnego wywłaszczenia bez jakiejkolwiek rekompensaty.

Chcąc zaproponować zgodną z Konstytucją formę pozbawienia dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) roszczeń dekretowych, należałoby przedstawić stosowny sposób rekompensaty utraconych i ograniczonych praw dekretowych. W tym celu można by rozważać zaprojektowanie rozbudowanej pozadekretowej regulacji dotyczącej przyznawania nieruchomości zamiennych lub odszkodowania. Takiej propozycji zabrakło w senackim projekcie.

  • Nadzwyczajne instrumenty proceduralne zezwalające na ostateczne zakończenie postępowań dekretowych na niekorzyść dawnych właścicieli

Po wejściu w życie przepisów dekretu warszawskiego wielu dawnych właścicieli złożyło wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej do przejętego gruntu. Ogromna liczba tych wniosków oraz zawiłe powojenne losy wnioskodawców i ich następców prawnych sprawiły, że znacznej części wniosków w ogóle nie rozpatrzono. W konsekwencji w Warszawie wciąż czeka na rozpoznanie duża ilość wniosków dekretowych. Obecnie rodzi to liczne problemy, gdyż organom trudno jest ustalić dane osobowe i adresowe dawnych właścicieli i ich następców prawnych. Tymczasem do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz ustalenie stron z urzędu w przypadku jakichkolwiek braków.

W myśl senackiego projektu ustawy rozwiązaniem takiego, niewątpliwie problematycznego, stanu rzeczy miałby być projektowany art. 214b u.g.n. Przewiduje on możliwość wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie złożonego wniosku dekretowego, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania i ich adresów. Przesłanką tej niemożliwości miałby być upływ sześciu miesięcy od ogłoszenia (dokonanego przez organ w prasie i internecie) o wezwaniu wnioskodawcy i jego następców prawnych do wzięcia udziału w postępowaniu dekretowym.

Zaproponowane rozwiązanie nie może zasługiwać na aprobatę z uwagi na niespójność systemową z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Poza zasygnalizowaną już sprzecznością projektowanej zmiany z obowiązkiem ustalenia stron postępowania przez organ i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, zachodzi również wątpliwość co do dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w takich okolicznościach.

W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzję o umorzeniu postępowania, w myśl art. 105 § 1 k.p.a., wydaje się w przypadku, gdy postępowanie okaże się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zachodzi, jeśli zabraknie któregoś z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, określonych w art. 1 k.p.a. Nie można uznać, że proponowany art. 214b dotyczy sytuacji, w której zachodziłaby bezprzedmiotowość sprawy administracyjnej w myśl art. 1 k.p.a., ponieważ pomimo braku danych wnioskodawcy i jego następców prawnych wciąż występuje toczące się przed właściwym organem administracji publicznej postępowanie zainicjowane wnioskiem dekretowym w indywidualnej sprawie wnioskodawcy. Wprawdzie dopuszcza się umarzanie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ze względu na śmierć wnioskodawcy, ale tylko w sprawach dotyczących praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nie jest to przypadek postępowań dekretowych, albowiem roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie ma charakteru uprawnienia osobistego. Postępowanie dekretowe może z powodzeniem toczyć się przy udziale następców prawnych wnioskodawców. Dlatego niezrozumiałe jest posłużenie się przez projektodawców instytucją umorzenia postępowania wobec określonych zasad jej użycia w procedurze administracyjnej.

Co więcej z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że proponowany art. 214b pozwoli uregulować kwestie wszczętych postępowań dekretowych, których losem następnie nie interesowali się ani dawni właściciele, ani ich następcy prawni. Tym samym przedstawia się dawnych właścicieli i ich następców prawnych jako podmioty blokujące działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego warszawskich nieruchomości. W praktyce historia takich nierozpoznanych wniosków dekretowych wygląda zupełnie inaczej. Zazwyczaj bowiem dawny właściciel (lub jego następca prawny) złożył w przewidzianym prawem terminie (i to krótkim, bo zaledwie sześciu miesięcy od przejęcia gruntu) wniosek dekretowy, a następnie organy, lekceważąc wszelkie reguły prawidłowego postępowania administracyjnego, przez wiele lat nie podejmowały żadnych czynności w tej sprawie. Nawet jeśli wnioskodawcy próbowali ponaglać organ, ich działania były bezskuteczne. Trudno zatem wywodzić negatywne skutki prawne dla wnioskodawców z wieloletniej – nierzadko kilkudziesięcioletniej – bezczynności organów.

Na szczególną krytykę zasługuje ustęp 5 projektowanego art. 214b, który stanowi, że decyzja o umorzeniu postępowania dekretowego stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księgach wieczystych lub podstawę do zamknięcia takich ksiąg. I w tym przypadku projektowany przepis nie przystaje do obowiązującego porządku prawnego, ponieważ jest sprzeczny z art. 31 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece5, który stanowi, że wpisy w księgach wieczystych są dokonywane na podstawie dokumentu. Dokumentem w rozumieniu ww. przepisu może być oczywiście decyzja administracyjna, ale nie każdy jej rodzaj. Podstawą wpisu w księdze wieczystej może być bowiem akt administracyjny stwierdzający wystąpienie zdarzenia z zakresu prawa materialnego, wywołujący skutki w sferze cywilnoprawnej. Chodzi o decyzje, z których bezpośrednio wynikają prawa podmiotu, na rzecz którego ma być dokonany wpis (decyzja o wywłaszczeniu, stwierdzająca nabycie nieruchomości z mocy prawa itp.). Nie można dokonywać wpisów w księgach wieczystych na podstawie decyzji wywołujących skutki jedynie proceduralne. Za taką należy zaś uznać decyzję o umorzeniu postępowania, która per se nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę administracyjną, a wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron6.

Proponowany art. 214b zawiera więc szereg istotnych wad konstrukcyjnych z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego i postępowania wieczystoksięgowego. Co więcej, tak projektowany przepis ma na celu stworzenie nadzwyczajnych instrumentów proceduralnych również prowadzących do kolejnego wtórnego wywłaszczenia dawnych właścicieli i ich następców prawnych. Ponownie jest to próba pozbawiania uprawnień nabytych z dekretu warszawskiego, tyle że na drodze proceduralnej. I znów pozbawienie tych praw ma nastąpić bez zagwarantowania dawnym właścicielom i ich następcom prawnym jakiejkolwiek formy odszkodowania. Wprawdzie projektodawcy w uzasadnieniu ustawy wskazują, że dawni właściciele i ich następcy prawni będą mogli ubiegać się o odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. Nie można jednak zapominać, że odszkodowanie przewidziane w przywołanym przepisie jest bardzo ograniczone i budzi szereg wątpliwości natury konstytucyjnej, a nadto tak dalece ingerującym w sferę praw i roszczeń dekretowych propozycjom powinny towarzyszyć opowiadające im projekty regulacji kompensacyjnych.

Mityczna już „metoda na kuratora”

W art. 2 senackiego projektu ustawy znajduje się propozycja dodania do art. 184 k.r.o. § 3, który uniemożliwiałby ustanawianie kuratora dla osoby, w stosunku do której występują przesłanki uznania jej za zmarłą. Warto podkreślić, że tak sformułowany przepis stanowiłby powtórzenie tez formułowanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego już od lat 50. zeszłego stulecia, a nadto byłby zapisem tego, do czego można dojść na skutek wykładni językowej art. 184 k.r.o. W tym kontekście projektowany § 3 stanowiłby swoiste superfluum.

Pomijając już kwestię zasadności proponowanej zmiany, warto przyjrzeć się dyskusji o praktyce „przejmowania” nieruchomości i „uzyskiwania” odszkodowania przez owych kuratorów, zwanej „metodą na kuratora”. Jest to jeden z najczęściej przywoływanych dowodów na nieprawidłowości i nadużycia występujące w reprywatyzacji warszawskiej. Jego ocena nader często bywa jednak pobieżna.

W tzw. sprawach reprywatyzacyjnych występują najczęściej dwa rodzaje kuratorów: kurator spadku oraz kurator dla osoby nieobecnej z art. 184 k.r.o. Kuratorzy ci powoływani są na mocy stosownych postanowień sądów. Sądy też sprawują nadzór nad wykonywaniem przez kuratorów ich zadań, a w szczególności kontrolują czynności z zakresu zarządu majątkiem wchodzącym w skład spadku lub majątkiem osoby nieobecnej. W publicystyce często dochodzi do uproszczenia polegającego na przyjęciu, że kurator „przejmuje” nieruchomości albo „uzyskuje” odszkodowanie, co wywołuje wrażenie, jakoby czynił to na własny rachunek. Taki skrót myślowy występuje zresztą również w uzasadnieniu senackiego projektu ustawy. Tymczasem wszelkie działania kuratora, nawet jeśli prowadzą do uzyskania odszkodowania lub odzyskania nieruchomości, podejmowane są nie we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz innej osoby, a uzyskane odszkodowanie lub dochody z odzyskanej nieruchomości muszą być wpłacane na specjalnie utworzony rachunek depozytowy kontrolowany przez sąd. Jedynym zyskiem powołanych kuratorów może być ustanowione wynagrodzenie za wykonane czynności.

Trudno zatem doszukiwać się w takich działaniach kuratorów jakichkolwiek znamion oszustwa, czy nawet zwykłej nieuczciwości, choć oczywiście nie można twierdzić, że w tym zakresie nigdy nie dochodzi do patologii czy po prostu błędów.

Społeczny sprzeciw wobec konieczności powoływania „obcych” osób celem ukończenia postępowań reprywatyzacyjnych ukazuje problem, z jakim mierzą się uczestnicy postępowań administracyjnych w warszawskich sprawach reprywatyzacyjnych. Chodzi o konieczność uczestniczenia przez wszystkich dawnych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości w postępowaniach administracyjnych. Problem występuje najczęściej, gdy przedwojenne dokumenty wskazują, że jednym ze współwłaścicieli była osoba pochodzenia żydowskiego, po której wszelki ślad zaginął w okresie powojennym. W takich okolicznościach przyjąć można, że osoba ta najpewniej zmarła w czasie wojny, lecz brak jakichkolwiek dokumentów uniemożliwia wystawienie aktu zgonu. Postępowania administracyjne są wówczas blokowane na wiele lat, gdyż nikt nie działa za taką osobę. Uniemożliwia to dochodzenie praw przez pozostałych przy życiu dawnych właścicieli lub ich następców prawnych.

Taki stan rzeczy niewątpliwie wymaga ingerencji ustawodawcy, który stworzyłby instytucje i instrumenty prawne pozwalające na przeprowadzenie i zakończenie postępowań reprywatyzacyjnych w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej. Rozwiązaniem takim nie jest na pewno projektowany § 3 art. 184 k.r.o., gdyż taka zmiana jest jedynie odpowiedzią na budzący społeczny sprzeciw, lecz nieprawdziwy, obraz instytucji kuratora w sprawach reprywatyzacyjnych. Warto za to rozważyć możliwość powołania komunalnej instytucji powierniczej, która reprezentowałaby interesy dawnych właścicieli pochodzenia żydowskiego, po których ślad zaginął. Taki kierunek zmian nie budziłby społecznego sprzeciwu i pozwoliłby na merytoryczne zakończenie spraw reprywatyzacyjnych z poszanowaniem interesów pozostałych dawnych współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Natomiast proponowana przez projektodawców zmiana art. 184 k.r.o. jest jedynie kolejnym przejawem ataku na warszawską reprywatyzację.

„Mała ustawa reprywatyzacyjna” a Konstytucja

Nie ma tu miejsca na pełną ocenę zgodności senackiego projektu ustawy z Konstytucją. Warto jednak zastanowić się nad konstytucyjnością głównego zarzutu stawianego projektowi, a mianowicie wtórnego wywłaszczenia.

Projektodawcy przekonują, że zaproponowana nowelizacja u.g.n. i k.r.o. dostosowuje kwestie reprywatyzacyjne do zmian ustrojowych i społeczno-gospodarczych, które zaszły w Polsce na przestrzeni ostatnich dwudziestu pięciu lat. Na te zmiany często powołuje się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Taki punkt odniesienia Trybunał przyjął w wyroku z 13 czerwca 2011 r.7, w którym badał konstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. i orzekł jego niezgodność z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija z kręgu uprawnionych do odszkodowania dawnych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne lub grunty, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, nie odpowiada konstytucyjnym wymogom równej ochrony prawnej własności. Jednocześnie Trybunał nie orzekł o utracie mocy obowiązującej art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz wyraźnie wskazał na konieczność dostosowania tej regulacji do aktualnych wymogów konstytucyjnych wynikających z zaszłych zmian ustrojowych i gospodarczych w Polsce.

Projektodawcy komentowanych zmian zdają się lekceważyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, proponując systemowo niespójne modyfikacje u.g.n. przy jednoczesnym pomijaniu przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została już dawno orzeczona.

Warto też przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 1989 r.8, w którym Trybunał badał konstytucyjność m.in. art. 90 ust. 2 u.g.g.w.n. (odpowiadający dzisiejszemu art. 215 ust. 2 u.g.n.). Wprawdzie stosowanymi podówczas przez Trybunał wzorcami kontroli były przepisy Konstytucji PRL dotyczące własności, jednak ich redakcja i wykładnia charakteryzowały się poszanowaniem podstawowych standardów prawa własności. Trybunał stwierdził wówczas niezgodność art. 90 ust. 2 u.g.g.w.n. z art. 18 Konstytucji PRL w zakresie, w jakim dawnym właścicielom uniemożliwiono dokonanie wyboru co do formy rekompensaty za własność utraconą na skutek wejścia w życia dekretu warszawskiego i z góry narzuconą ograniczoną postać odszkodowania z art. 90 ust. 2 u.g.g.w.n. W uzasadnieniu wyroku Trybunał poddał krytyce szereg powojennych przepisów mających na celu uregulowanie stanu rzeczy po wejściu w życie i stosowaniu przepisów dekretu warszawskiego. Przede wszystkim negatywnie ocenił wygaśnięcie dekretowego prawa do odszkodowania oraz dekretowego prawa do nieruchomości zamiennej na podstawie art. 89 ust. 1 u.g.g.w.n. Taka ocena stanowiła z kolei punkt wyjścia do szerokiej krytyki historycznych zmian regulacji począwszy od przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości aż do przepisów u.g.g.w.n. i ich skutków. Innymi słowy, Trybunał negatywnie oceniał systematyczne i chronologiczne ograniczenia praw i roszczeń nabytych przez dawnych właścicieli i ich następców prawnych na mocy dekretu warszawskiego.

Skoro zatem projektowane zmiany ponownie zmierzają do ograniczania, a nawet pozbawienia dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) uprawnień dekretowych, to zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że projektowane art. 214a i art. 214b u.g.n. okazałyby się niezgodne z konstytucyjnymi wymogami w zakresie prawa własności. Dodatkowe wątpliwości budzi brak jakiejkolwiek formy kompensacji pozbawienia dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) uprawnień dekretowych. Są one szczególnie uzasadnione wobec brzmienia art. 21 ust. 2 Konstytucji nakazującego zapewnienie odszkodowania w przypadku każdorazowej ekspropriacji.

Podsumowanie

Zaprezentowana analiza prowadzi do wniosku, że senacki projekt ustawy ma na celu pozbawienie dawnych właścicieli i ich następców prawnych praw i roszczeń nabytych na podstawie dekretu warszawskiego. „Mała ustawa reprywatyzacyjna” dąży w istocie do powtórzenia skutków dekretu Bieruta, tyle że w surowszym wydaniu, gdyż dekret warszawski pozbawiał własności, lecz w zamian przyznawał określone uprawnienia. Natomiast senacki projekt ustawy nie tylko pozbawia owych uprawnień, lecz również nie przewiduje żadnej formy rekompensaty za pozbawienie praw majątkowych. W takim kontekście „mała ustawa reprywatyzacyjna” jest de facto „dekretem Bieruta bis”, którego przepisy z pewnością zostałyby uznane za niezgodne z Konstytucją.

Główny cel – czyli uregulowanie stanu prawnego nieruchomości warszawskich – na pewno nie zostanie osiągnięty. Wymagałoby to uchylenia dekretu warszawskiego i jednoczesnego wprowadzenia wyważonej, racjonalnej i maksymalnie kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej. Wydaje się więc, że projektodawcom wcale nie przyświeca chęć faktycznego uporządkowania spraw reprywatyzacyjnych w Warszawie, lecz wola dalszego uszczuplania praw przyznanych dawnym właścicielom przez dekret warszawski. W takim ujęciu projekt „dekretu Bieruta bis” nie może się ostać.

Krzysztof Wiktor, Radosław Wiśniewski, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Dz. U. 1945 r. nr 50 poz. 274 z późn. zm.

2 Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 624/20063, opubl. Lexis nr 7320033.

3 Zob. m.in.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 132/13, opubl. Lexis nr 7431552; wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 2009 r., sygn. I CSK 96/09, opubl. Lexis nr 2438700.

4 Dz. U. 1958 r. nr 17 poz. 70.

5 Dz. U. 2013 r. poz. 707 z późn. zm.

6 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z 5 września 2002 r., SA/Sz 3020/2000, opubl. Lexis nr 360165.

7 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/2009, opubl. Lexis nr 2540786.

8 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 1989 r., sygn. K. 2/88, opubl. Lexis nr 312378.