Kumulacja pomocy publicznej udzielanej w związku z koronawirusem


Przepisy kolejnych tarcz antykryzysowych wprowadziły szereg instrumentów wsparcia w okresie epidemii koronawirusa. Część z nich kwalifikowana jest jako pomoc publiczna i to określonego rodzaju, co wywołuje skutki m.in. w zakresie wartości przysługującego wsparcia. W szczególności należy wziąć pod uwagę kwestię kumulacji pomocy i ryzyka zwrotu części pomocy. Istotne jest zatem, aby rozróżnić, które instrumenty wsparcia stanowią pomoc publiczną, a które takiego charakteru nie mają.

Pomoc publiczna – co to takiego?

Przesłanki istnienia pomocy publicznej zawarte są w art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W świetle powołanego przepisu przyjmuje się, że pomocą publiczną jest wsparcie udzielane przedsiębiorstwu, które jednocześnie spełnia następujące warunki:

  • jest przyznawane przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych,
  • udzielane jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku,
  • ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa),
  • grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję,
  • wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE.

Generalnie udzielanie pomocy publicznej jest niezgodne ze wspólnym rynkiem, a w konsekwencji niedopuszczalne. Istnieją jednak obszary pomocy, które są uznawane za zgodne ze wspólnym rynkiem i dlatego nie wymagają wcześniejszej notyfikacji oraz uzyskania zgody Komisji Europejskiej. Zalicza się do nich:

  • pomoc w ramach wyłączeń blokowych (na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014),
  • pomoc de minimis (na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) 1407/2013).

Dodatkowo, w związku z epidemią COVID-19, Komisja Europejska wprowadziła rozwiązania, które mogą stanowić pomoc państwa w okresie epidemii koronawirusa.

Wsparcie na czas epidemii koronawirusa

Podstawą dla pomocy publicznej udzielanej w związku z epidemią koronawirusa jest przede wszystkim Komunikat Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19. Określa on dodatkowe, tymczasowe środki pomocy publicznej, które mogą zostać zatwierdzone przez Komisję w bardzo krótkim czasie po ich notyfikowaniu przez państwo członkowskie. Dzięki tymczasowym ramom prawnym pomocy publicznej państwa członkowskie mogą zapewnić działającym w nich przedsiębiorstwom, zwłaszcza mikro-, małym oraz średnim przedsiębiorstwom (dalej: MŚP), wystarczającą płynność i dostęp do finansowania – tak aby mogły one poradzić sobie z obecną sytuacją i utrzymać swoją działalność gospodarczą w trakcie i po zakończeniu epidemii koronawirusa.

Na podstawie Komunikatu udzielane są różne instrumenty wsparcia, skategoryzowane w ramach sekcji. Najpopularniejsza pomoc publiczna w Polsce udzielana w związku z epidemią koronawirusa mieści się w sekcji 3.1 („Pomoc w formie dotacji bezpośrednich, zaliczek zwrotnych lub korzyści podatkowych”) oraz w sekcji 3.10 („Pomoc w formie subsydiowania wynagrodzeń pracowników w celu uniknięcia zwolnień podczas epidemii COVID-19”). Klasyfikacja danego instrumentu wsparcia do danej sekcji wywołuje określone skutki, m.in. w zakresie dopuszczalnej kumulacji pomocy.

Pomoc udzielana na podstawie sekcji 3.1 Komunikatu

Pomocą udzielaną w ramach sekcji 3.1 są m.in. następujące instrumenty:

  • jednorazowa umarzalna pożyczka dla mikroprzedsiębiorcy do 5 000 złotych na pokrycie kosztów prowadzonej działalności (art. 15zzd ustawy kryzysowej1),
  • zwolnienie z opłacania nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w okresie marzec-maj br. (art. 31zo ustawy kryzysowej),
  • dotacje lub pomoc zwrotna w ramach programów operacyjnych na lata 2014–2020 udzielana przez pośredników finansowych (rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014–2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19).

Warto odnotować, że druga tarcza antykryzysowa wprowadziła także reklasyfikację ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej. Jeżeli przedmiotowe ulgi udzielane są w związku z epidemią koronawirusa, są one traktowane jako pomoc publiczna, o której mowa w sekcji 3.1 Komunikatu (podczas gdy normalnie stanowią pomoc publiczną udzielaną w szczególnym celu, pomoc de minimis lub nie stanowią pomocy publicznej). Do ulg tych należą :

  • odroczenie terminu płatności podatku lub zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami,
  • rozłożenie na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami,
  • umorzenie w całości lub części zaległości podatkowej (w konsekwencji czego umorzeniu podlegają odsetki, odpowiednio, w całości lub w części dotyczącej umorzonej zaległości podatkowej).

Pomoc udzielana na podstawie sekcji 3.10 Komunikatu

Pomoc udzielana w ramach sekcji 3.10 Komunikatu obejmuje:

  • dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne dla MŚP udzielane przez starostę (art. 15zzb ustawy kryzysowej),
  • dofinansowanie części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorców będących osobami fizycznymi niezatrudniającymi pracowników udzielane przez starostę (art. 15zzc ustawy kryzysowej),
  • dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne dla organizacji pozarządowych i organizacji pożytku publicznego udzielane przez starostę (art. 15zze ustawy kryzysowej).

Pomoc udzielana przez PFR w świetle Komunikatu

Co istotne, różnej klasyfikacji podlega wsparcie oferowane przez PFR:

  • Tarcza finansowa PFR dla mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju) – sekcja 3.1,
  • inwestycje kapitałowe (Tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw) (art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju) – sekcja 3.3,
  • pożyczki płynnościowe (Tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw) (art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju) – sekcja 3.3,
  • pożyczki preferencyjne (Tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw) (art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju) – sekcja 3.3.

W oparciu o Komunikat pomoc publiczna może być udzielana przedsiębiorcom do dnia 31 grudnia 2020 r.

Instrumenty niestanowiące pomocy publicznej

Część wsparcia oferowanego w ramach tarcz antykryzysowych nie jest kwalifikowana jako pomoc publiczna. Do instrumentów, które nie mają charakteru pomocy publicznej, zaliczamy m.in.:

  • dofinansowanie wynagrodzeń oraz składek ZUS pracowników objętych przestojem ekonomicznym (art. 15g ustawy kryzysowej),
  • dofinansowanie wynagrodzeń oraz składek ZUS pracowników, którym obniżono wymiar czasu pracy (art. 15g ustawy kryzysowej),
  • dofinansowanie wynagrodzeń oraz składek ZUS pracowników, którzy nie zostali objęci przestojem, przestojem ekonomicznym ani obniżonym wymiarem czasu pracy (art. 15gg ustawy kryzysowej),
  • świadczenie postojowe (art. 15zq ustawy kryzysowej).

Nie podlegają one zatem regułom kumulacji, tj. zasadniczo ich wartość przypadająca na przedsiębiorcę nie jest uwzględniana przy kalkulacji limitów pomocy wynikającej z Komunikatu (jakkolwiek przedmiotowe instrumenty mogą podlegać ograniczeniom co do wartości bądź co do określonych tytułów prawnych wprowadzonym na ich poziomie).

Limity kwotowe

Pomoc publiczna w rozumieniu sekcji 3.1 Komunikatu Komisji może być udzielana do limitu określonego w tym Komunikacie. Łączna wartość nominalna takich środków musi pozostać poniżej całkowitego pułapu, który dla jednego przedsiębiorstwa wynosi:

  • 100 tys. EUR – gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność w sektorze produkcji podstawowej produktów rolnych,
  • 120 tys. EUR – gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność w sektorze rybołówstwa i akwakultury,
  • 800 tys. EUR – w pozostałych przypadkach.

Wskazane limity przysługują na przedsiębiorstwo. Dla celów przepisów o pomocy publicznej przez przedsiębiorstwo należy rozumieć grupę podmiotów powiązanych w rozumieniu art. 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 (szerzej piszemy o tym w artykule Wielkość przedsiębiorstwa a pomoc publiczna – MŚP czy duży?).

Przysługujący beneficjentowi limit pomocy z sekcji 3.1 należy ustalić, uwzględniając udzieloną dotychczas przez władze polskie pomoc opisaną w sekcji 3.1 Komunikatu beneficjentowi oraz podmiotom z nim powiązanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 (tj. uwzględniając zarówno powiązania formalne, jak i występujące za pośrednictwem osób fizycznych lub grup osób fizycznych działających wspólnie; nie bierze się natomiast pod uwagę relacji partnerstwa). Jeśli udzielenie tej pomocy któremukolwiek z członków grupy skutkowałoby przekroczeniem ww. limitu, pomoc nie może być udzielona lub – jeszcze przed jej przyznaniem – może zostać pomniejszona tak, aby jej wartość mieściła się w dostępnym limicie.

Kwestią budzącą wątpliwości jest również określanie limitu pomocy, który powinien znajdować zastosowanie do środków pomocowych częściowo zwrotnych, jak subwencja finansowa PFR. UOKiK w kierowanych do przedsiębiorców wyjaśnieniach do niedawna prezentował stanowisko, że po spłaceniu pomocy zaliczanej do zaliczek zwrotnych pomoc należy skorygować o wartość dokonanego zwrotu. W wyjaśnieniach UOKiK opublikowanych 28 maja 2020 r. zaprezentowane jest już odmienne stanowisko, wedle którego do limitu należy wliczyć całą kwotę otrzymanej subwencji bez uwzględniania korekt po jej częściowym spłaceniu.

Jeśli pomoc z sekcji 3.1 jest udzielana na konkretne koszty kwalifikowane, kumuluje się ona:

  • z pomocą GBER/pomocą przyznawaną na podstawie decyzji KE w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowanych do maksymalnej intensywności/kwoty określonej w GBER/decyzji KE,
  • m.in. z pomocą z sekcji 3.10 w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowanych do maksymalnych intensywności pomocy z sekcji 3.10.

Wsparcie oferowane w ramach tarcz antykryzysowych, które nie jest kwalifikowane jako pomoc publiczna, nie podlega m.in. limitom wsparcia w wysokości 100 tys., 200 tys. i 800 tys. EUR.

Kumulowanie tytułów

Warto również pamiętać, że pomoc z sekcji 3.1 Komunikatu (np. pożyczka dla mikroprzedsiębiorcy) może być łączona z inną pomocą publiczną (np. z pomocą z sekcji 3.10 Komunikatu) lub pomocą de minimis bez ograniczeń (o ile takie ograniczenia nie wynikają z przepisów krajowych). Oznacza to, że na przykład otrzymanie pożyczki przez mikroprzedsiębiorcę nie wyklucza możliwości otrzymania przez niego również pomocy de minimis lub innej pomocy publicznej, np. dofinansowania kosztów wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne od starosty (art. 15zzb ustawy kryzysowej). Tym samym przedsiębiorca może otrzymać, przykładowo, 800 tys. EUR pomocy z sekcji 3.1 Komunikatu Komisji oraz 200 tys. EUR pomocy de minimis (łącznie 1 mln EUR).

Jednocześnie przedsiębiorca nie może uzyskać pomocy, jeśli uzyskał pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Przykładowo zatem nie jest dopuszczalne łączenie pomocy w postaci świadczeń na wypłatę wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenie społeczne tych samych pracowników za ten sam okres pracy jednocześnie ze środków dystrybuowanych przez wojewódzkie oraz powiatowe urzędy pracy.

Joanna Prokurat, doradca podatkowy, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.